最高法院判例：银监局对信托公司异地业务的监管形式
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裁判要旨
作为国务院银行业监督管理机构省一级派出机构，省级银监局对辖区内银监会直接监管以外的信托投资公司等非银行业金融机构具有监管职责，对违反审慎经营规则的，采取限期改正和相应措施；对信托公司异地业务，属地银监局履行法人监管主体责任，信托公司异地业务所在地银监局履行将监管过程中发现的该信托公司违规行为和风险苗头及时与属地银监局沟通并协调行动。因此，对信托公司异地业务，异地业务所在地银监局将监管过程中发现的该信托公司违规行为和风险苗头及时与属地银监局沟通并协调行动，应认定为省级银监局履行监管职能的有效形式。
裁判文书
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（）最高法行申11144号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：田智强，男，1955年10月27日出生，汉族，住浙江省杭州市。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：中国银行保险监督管理委员会浙江监管局。住所地：浙江省杭州市解放路**。
法定代表人：包祖明，中国银行保险监督管理委员会浙江监管局局长。
委托诉讼代理人：周佳茵，中国银行保险监督管理委员会浙江监管局工作人员。
委托诉讼代理人：毛洪辉，浙江泽大律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：中国银行保险监督管理委员会。住。住所地：北京市西城区金融大街**/div>
法定代表人：郭树清，中国银行保险监督管理委员会主席。
再审申请人田智强诉被申请人中国银行保险监督管理委员会浙江监管局（以下简称“浙江银保监局”）、被申请人中国银行保险监督管理委员会（以下简称“中国银保监会”）其他行政行为及行政复议一案，浙江省杭州市中级人民法院于9月7日作出（）浙01行初248号行政判决：驳回田智强的诉讼请求。田智强不服提起上诉后，浙江省高级人民法院于3月26日作出（）浙行终1476号行政判决：驳回上诉，维持原判。田智强仍不服，向本院申请再审。本院依法组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
再审申请人田智强申请再审称：1.再审申请人请求追加中国银行保险监督管理委员会陕西监管局（以下简称“陕西银保监局”）为第三人参加诉讼，一、二审法院判决书均未作出不同意追加的理由，也未让被申请人浙江银保监局和被申请人中国银保监会对“陕西银保监局情况说明”的合法性当庭作出质证，影响公正裁判；2.根据法律法规的授权规定，被申请人浙江银保监局应当依法履行对再审申请人举报案涉事项的直接查处责任，而被申请人浙江银保监局相关责任人在二审法院的上述两点指正后，至今仍不履行法定职责，是严重违规失职的；
3.原审法院将《中国银行业监督管理委员会办公厅关于信托公司风险监管的指导意见》《中国银监会办公厅关于进一步加强信托公司风险监管工作的意见》相关条款，作为认定被申请人浙江银保监局的行政行为已履行法定职责，适用法律法规错误。故请求撤销一、二审判决，判令被申请人浙江银保监局或被申请人中国银保监会依法对长安国际信托股份有限公司（以下简称“长安信托公司”）的违法违规违约行为履行法定职责。
被申请人浙江银保监局辩称：1.12月1日，其收到再审申请人田智强反映长安信托公司在运作“西安信托定增宝一期集合资金信托计划”过程中存在违规问题的信函；2.同年12月11日，其受理再审申请人的申请，立即组织相关部门对其反映的问题进行了核查，并就该事项与陕西银保监局有关工作人员进行了沟通，调查了相关情况。经核查，长安信托公司在浙江辖区内推介“西安信托定增宝一期集合资金信托计划”前其未收到相关报告，该行为不符合《信托公司集合资金信托计划管理办法》（银监会令第1号）中“信托公司异地推介信托计划的，应当在推介前向注册地、推介地的中国银保监会省级派出机构报告”的规定；
3.根据《中国银监会办公厅关于进一步加强信托公司风险监管工作的意见》（银监办发[]58号）第四条第二款的规定，再审申请人反映的长安信托公司违规异地推介问题应由陕西银保监局作为监管主体进行监管，其仅负有沟通和协调义务。在处理再审申请人举报事项的过程中，其已与陕西银保监局进行沟通协调，并在浙银监申复[]1号《申请事项答复意见书》中告知再审申请人其将向长安信托公司属地监管部门反映相关情况。其已经履行了对再审申请人举报事项的监管职责，再审申请人主张其未履行法定职责的理由不能成立，请求驳回再审申请人的再审申请。
被申请人中国银保监会未做答辩。
本院认为：再审申请人田智强向原审提起本案之诉，请求撤销被申请人浙江银保监局作出的被诉《申请事项答复意见书》和被申请人中国银保监会作出的被诉《驳回行政复议申请决定书》，判令两被申请人依法对长安信托公司的违法违规违约行为作出行政处罚决定。再审申请人的上述诉讼请求形式上是要求撤销涉案《申请事项答复意见书》，实质上系要求被申请人浙江银保监局履行对其举报事项的监管职责。因此，本案争议的焦点是被申请人浙江银保监局是否已依法履行了相应职责。
《中国银行业监督管理委员会监管职责分工和工作程序的暂行规定》第四十九条第二款规定：“银监局、银监分局负责对辖区内银监会直接监管以外的信托投资公司、财务公司、金融租赁公司、汽车金融公司等非银行金融机构的监管。”《中华人民共和国银行业监督管理法》第二条第三款规定：“对在中华人民共和国境内设立的金融资产管理公司、信托投资公司、财务公司、金融租赁公司以及经国务院银行业监督管理机构批准设立的其他金融机构的监督管理，适用本法对银行业金融机构监督管理的规定。”第三十七条规定：“银行业金融机构违反审慎经营规则的，国务院银行业监督管理机构或者其省一级派出机构应当责令限期改正；
逾期未改正的，或者其行为严重危及该银行业金融机构的稳健运行、损害存款人和其他客户合法权益的，经国务院银行业监督管理机构或者其省一级派出机构负责人批准，可以区别情形，采取下列措施：（一）责令暂停部分业务、停止批准开办新业务；……”《信托公司集合资金信托计划管理办法》第七条第二款规定，信托公司异地推介信托计划的，应当在推介前向注册地、推介地的中国银行业监督管理委员会省级派出机构报告。《中国银行业监督管理委员会办公厅关于信托公司风险监管的指导意见》第二条第二款第（5）项规定：“优化业务管理。从今年起对信托公司业务范围实行严格的准入审批管理；……监管机构不对具体产品做实质性审核，但可根据信托公司监管评级、净资本状况、风险事件、合规情况等采取监管措施……异地推介的产品在推介前向属地、推介地银监局报告。属地和推介地银监局要加强销售监管，发现问题的要及时叫停，以防风险扩大。”
第四条第一款规定：“厘清监管责任边界。非银行金融机构监管部和各银监局既要各司其职，又要加强协同，形成监管合力。……各银监局要按照属地监管原则承担第一监管责任，明确各级监管人员的具体职责，切实做好辖内信托公司风险防范与改革发展工作。”《中国银监会办公厅关于进一步加强信托公司风险监管工作的意见》第四条第二款规定：“加强银监局之间的横向监管联动。对信托公司异地业务，各属地银监局要加强与异地业务所在地银监局之间的信息共享和监管合作。一方面，属地银监局要强化法人监管主体责任，督促异地展业的辖内信托公司强化总部决策、运营和管理功能，密切跟踪其异地展业情况和风险控制情况。另一方面，信托公司异地业务所在地银监局要将监管过程中发现的该信托公司违规行为和风险苗头及时与属地银监局沟通并协调行动。”
根据上述规定，作为国务院银行业监督管理机构省一级派出机构，省级银监局对辖区内银监会直接监管以外的信托投资公司等非银行业金融机构具有监管职责，对违反审慎经营规则的，采取限期改正和相应措施；对信托公司异地业务，属地银监局履行法人监管主体责任，信托公司异地业务所在地银监局履行将监管过程中发现的该信托公司违规行为和风险苗头及时与属地银监局沟通并协调行动。因此，对信托公司异地业务，异地业务所在地银监局将监管过程中发现的该信托公司违规行为和风险苗头及时与属地银监局沟通并协调行动，应认定为省级银监局履行监管职能的有效形式。本案中，长安信托公司注册地在陕西省，故陕西银保监局为其属地银保监局。
长安信托公司在浙江辖区内推介“西安信托定增宝一期集合资金信托计划”，被申请人浙江银保监局为其异地业务所在地银保监局。在再审申请人向被申请人浙江银保监局举报反映长安信托公司违法违规问题后，被申请人浙江银保监局向属地陕西银保监局核查确认：长安信托公司在浙江辖区内推介上述信托计划前未向被申请人浙江银保监局报告。同时被申请人浙江银保监局通过邮箱向陕西银保监局发送再审申请人的投诉材料，供陕西银保监局监管参考，已履行了相应的沟通、协调职责。且根据在案材料显示，再审申请人的投诉事项，陕西银保监局及被申请人中国银保监会之前已分别作出书面处理答复和信访事项答复，均明确：经核查未发现长安信托公司存在违规开展信托业务的行为。
再审申请人诉长安信托公司的相关纠纷案，亦经法院裁判。二审法院根据本案查明事实，指出被申请人浙江银保监局答复中存在的理解偏差，并结合该偏差未对当事人实体权益造成损害的事实，认定其作为异地业务所在地银保监局已履行了相应的沟通、协调职责，并无不当。
被申请人中国银保监会认定被申请人浙江银保监局作出的被诉《申请事项答复意见书》合法，被申请人浙江银保监局已履行法定职责，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，决定驳回再审申请人的行政复议申请，复议结果亦无明显不当。因此，一审法院判决驳回再审申请人的诉讼请求，二审法院判决驳回上诉、维持原判，均无不当。再审申请人提出的申请再审的理由不能成立，本院不予支持。
综上，田智强的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人田智强的再审申请。
审判长王岩
审判员蔚强
审判员何君
二〇一九年十月三十日
书记员罗梦娟
