日前，生态环境部印发了《排污许可管理条例（草案征求意见稿）》，公开向社会各界征集意见，征集意见截止时间为12月6日。阳光所环境与资源业务部律师针对该意见稿进行了专门的研讨，并撰写了修改建议，阳光时代君将于今明两日推送该文，抛砖引玉，期待大家一起留言讨论。
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文/阳光时代律师事务所环境与资源业务部 文黎照 张倬
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一、关于吊销与撤销
《排污许可管理条例》（草案征求意见稿）中规定了撤销、吊销及撤回三种措施。这三种措施是行政机关规范管理秩序的常用手段，彼此之间有一定的联系，但也有根本区别，无论是发证机关还是企业，在实践中将这三种措施混淆的情形时有发生。本文将结合相关法律规定对撤销、吊销和撤回的三种措施的概念进行辨析和厘清，并对条例草案提出修改建议。
（一）《排污许可管理条例》（草案征求意见稿）第五十七条扩大了撤销的范围，增加了不予撤销的例外情形
《排污许可管理办法（试行）》（以下简称“试行办法”）第四十九条与《排污许可管理条例》（草案征求意见稿）（以下简称“条例草案”）第五十七条对撤销排污许可证的情形进行了相同的规定，《排污许可管理条例》（草案征求意见稿）相较于《管理办法》增加了两项新规定，即“以不正当手段取得排污许可证应当撤销”的情形及“不予撤销”的例外情形。
撤销的情形主要有：
1. 超越法定职权核发排污许可证的；
2. 违反法定程序核发排污许可证的；
3. 核发环保部门工作人员滥用职权、玩忽职守核发排污许可证的；
4. 对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；
5. 依法可以撤销排污许可证的其他情形。
条例草案增加了以下撤销和例外情形：
1. 以欺骗、贿赂等不正当手段取得排污许可证的，应当予以撤销。
2. 依照前款规定撤销排污许可证，可能对供暖、供水、污染治理等公共利益造成重大损害的，不予撤销。
（二）关于适用吊销的三类情形
试行办法中未规定“吊销”排污许可证的情形；而条例草案第四十八条、第七十二条和第七十三条中规定了三种吊销排污许可证的情形，即信用违规、排污单位不配合检查以及排污许可证申请弄虚作假。
草案原文：
第四十八条【信用管理】生态环境主管部门应当将无证排污或者不按证排污对环境造成严重影响的，以及多次被生态环境主管部门通报的排污单位有关信息向社会公开，将其生态环境违法行为纳入社会信用体系。
生态环境主管部门对吊销排污许可证、禁止或停止排放污染物之外的违证排污行为，除依法给予行政处罚外，实行累积计分制度，累计积分达到规定分值，或一年内罚款三次以上的排污单位，实行红牌警示，吊销排污许可证，半年内不得重新申请。具体办法由国务院生态环境主管部门规定。
第七十二条【不配合检查】排污单位拒不配合设区的市级以上地方生态环境主管部门检查，或者在接受检查时弄虚作假的，由设区的市级以上地方生态环境主管部门责令改正，并处二万元以上二十万元以下罚款；情节严重的，吊销排污许可证。
第七十三条【材料弄虚作假】排污单位以隐瞒、提供虚假材料、欺骗、贿赂等不正当手段取得排污许可证的，设区的市级以上地方生态环境主管部门责令改正，并处二万元以上二十万元以下罚款；情节严重的，吊销排污许可证，三年内不得重新申请排污许可证，并处二十万以上一百万以下罚款。
前款规定的排污单位以不正当手段取得排污许可证的，由生态环境主管部门对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处一万以上五万以下罚款；情节严重的，十年内禁止从事相关业务；构成犯罪的，终身禁止从事相关业务。
（三）撤销与吊销的区别与适用建议
首先，依据《行政许可法》的规定，撤销是行政机关在监督检查过程中实施的纠正措施，主要是指在行政机关进行监督检查的过程中，发现行政许可在发放时存在违法情形时，撤销许可期限尚未届满的行政许可。撤销被规定在“第六章监督检查”中的第六十九条，依据利害关系人的申请或依职权，对违法发放的行政许可予以撤销。因发放机关的错误要撤销的，必然给相对人造成损失，应予赔偿，因此，建议在条例第五十七条中增加一款进行明确。
其次，根据《行政处罚法》第八条的规定，吊销许可证明确属于行政处罚，吊销是指因被许可人在从事许可事项的活动中存在严重违法情形，行政机关作出剥夺其从事许可事项资格的行政行为。
最后，关于排污许可证的撤销和吊销制度完善的建议如下：
◆如果存在违法行为应是吊销还是撤销？
一方面，如果发证机关在发放时有违法情形，或发现被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得的排污许可证，为保持与《行政许可法》的一致性，这种情况下应予撤销；另一方面，如果是被许可人弄虚作假、不配合检查等违法情形，情节严重的则吊销许可证。笔者认为，对同一种情形，不可规定撤销和吊销同时适用，否则会造成法律实施过程中的歧义和滥用，需要再进行解释以完善，浪费立法资源降低实施效率。
◆ 吊销规定存在的问题
（1）排污许可的本质仍旧是行政许可，既然是许可，就应当有吊销制度。撤销和吊销属于两类不同的措施，不能混淆，也不能彼此替代，撤销是行政机关在监督检查过程中实施的纠正措施，是一种对行政许可的法律收回行为，具有剥夺性和不可逆转性以及补救性；而吊销作为行政处罚措施，为法定的处罚措施，具有强制性和制裁性。
（2）条例草案中撤销与吊销并行的情况，建议修改纠正。条例草案中既规定了排污单位以欺骗、贿赂等不正当手段取得排污许可证的，应当给予行政处罚，情节严重的，应当予以吊销；又规定了以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。也就是说，在被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的情况下，撤销和作为行政处罚的吊销将存在重叠。
虽然上述规定完全符合《行政许可法》的要求，然而，将撤销与吊销并行，除情节严重的，三年不能再次申领排污许可证外，二者产生的法律后果相同，是否有必要如此规定？其立法本意在哪里？是否还适用于现状？
二、关于撤回
（一）撤回的规定
条例草案第五十八条规定，排污单位依法取得的排污许可证受法律保护，生态环境主管部门或者其上级行政机关不得擅自改变已经生效的排污许可证。排污许可证所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，生态环境主管部门或者其上级行政机关可以依法撤回已经生效的排污许可证，并在国家排污许可管理信息平台上公告。由此给排污单位造成财产损失的，生态环境主管部门或者其上级行政机关应当依法给予补偿。
（二）问题分析
这一规定为条例草案的新增规定，针对撤回排污许可证的情形存在几点实体与内容上的争议，当遇到变更、或重大利益时行政机关可以撤回吗?这种情形下是否要听证，是否有程序规定？撤回时是否应作出适当补偿？对于这些问题，笔者作出如下分析：
首先，条例草案中的撤回规定符合《行政许可法》的要求，当遇到变更、或重大利益时行政机关可以撤回排污许可证。
《行政许可法》第八条规定，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。 行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。
其次，利益冲突解决应当遵守“比例原则”。
只有在符合“排污许可证所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要”条件，才能撤回已经生效的行政许可，而从正确适用的角度看，不是只要存在公共利益，无论大小、多少，都可以变更或撤回，只有在符合比例原则时，公共利益与相对人的合法权益相比，更加重要，才可以撤回。
因此，主管机关在撤回之前必须说明是否是国家法律、法规、规章发生变化，或者发生重大情势变迁，必须撤回已批准的许可证；必须说明已达到了撤回的程度，不撤回不足以有效地保护公共利益。
再次，即使为了公共利益的需要，撤回排污许可证，也应当符合正当程序原则，不可以公共利益的名义限制私权。
《行政许可法》中虽然没有对撤销行政许可法的程序进行规定，但是根据行政正当程序原则，撤销行政许可需要有立案受理、调查取证、听证及作出决定，并且根据《行政许可法》第四十七条规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。
因此，由于行政许可涉及申请人和他人重大的利害关系，行政机关在作出撤销行政许可前，应当告知申请人、利害关系人享受要求听证的权利。在撤销行政许可的时候没有遵循上述程序上的规定，属于程序严重违法。
最后，撤回许可证，应当给予适当补偿。
《行政许可法》第八条第二款的规定与条例草案的规定是获取补偿的黄金法则。只要符合规定的适用条件，此时企业可依法请求损失补偿。
综上，条例草案中关于撤回的规定符合《行政许可法》的规定，然而需要注意一点，近年来环保领域政策制定、出台频繁，而政策变动过于频繁，会给企业带来巨大的经济损失，政府机关随时可以依据“公共利益的需要”，撤回企业的排污许可证，企业的信赖利益又如何保证？
综上分析可见，条例草案相较于试行办法增加了“吊销”、“撤回”新规定，补充了“撤销”规定的内容，虽然这些规定参照了《行政许可法》和《行政处罚法》的相关规定，然而，仍应当考虑环境执法趋势、适用条件，不能一味地援引，另外，制定部门起草条例以及环保部门执法时，也应当考虑正当程序原则、比例原则及补偿原则，避免给企业、执法部门制造更多的矛盾与纠纷，减少行政违法行为。
