香港与新加坡住房保障制度对我国住房保障制度建设的启示 (-9-9 0:44:59)[发送到微博]
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分别作为上世纪“亚洲四小龙”之一的香港与新加坡，在经济社会发展及成功经验上存地着诸多的共性。两者成功的根源是多方面的，其中，我认为，其共同的根源是由于两地均建立了完善的住房保障制度，合理解决了人民的住房问题，才提高了人民对地区（国家）的认同感及经济社会竞争力，使经济社会得以持续快速健康发展。去年，我参与了香港公屋居屋制度的考察，前几天，又随同市政府考察团调研了新加坡的组屋建设制度。以下内容也即是我所看所思的一点体会。
一、香港公营房屋制度简介
香港的住房保障制度是通过施行公营房屋制度实现的。五十余年的摸索、发展、完善，香港公营房屋制度取得了长足的进步和显著的成绩。通过这一制度的施行，香港政府帮助全港近50%的家庭实现了“居者有其屋”的理想。从1954年香港政府建造了首批8栋6层高的公屋开始，经过二十多年的的建设，到1981年时政府公营房屋的居住人口已经达到了200万人，到，香港600万人口中超过50%都居住在公营房屋里。在最近三年，香港政府每年新建的公屋都保持在2万套上下，每年能够保证编配大约2.5万套公屋供中低收入家庭租用。
香港公营房屋的发展主要经历了以下几个主要阶段：
1、徙置屋邨（1954年）
香港公营房屋制度建设源于20世纪50年代石硖尾的一场大火，为解决石硖尾大火灾民的居住问题、政府遂成立了专门的机构（徙置事务处和屋宇建设委员会），为低收入的家庭提供廉租住房（公屋）。
2、十年建屋计划（1972年）及居者有其屋计划（1976年）
70年代，香港经济腾飞，政府和市民的收入都有很大的提高，1972年，政府开始实施建屋计划，拟在内为180万市民建设公屋，此计划为公营房屋的新架构和发展方式奠下基石。1976年，香港政府宣布推行“居者有其屋计划”，旨在让市民购置政府建设的居屋。
3、长远房屋策略（1987年）
1987年，在持续推行公营房屋发展计划达三分之一个世纪后，香港市民对房屋需求有巨大的改变，对租住公屋的需求相对稳定，但对居屋的需求大幅上升。此时香港政府全面检讨房屋政策，并发表一份规划至2001年的房屋发展蓝图，以推行长远房屋策略。
4、《香港长远房屋策略白皮书》（1998年）
为回应社会需求，政府在1997年1月发表了一份咨询文件，检讨和更新长远房屋策略。1998年2月，政府发表了《香港长远房屋策略白皮书》，内容建基于行政长官在其1997年10月8日首份施政报告提出的三项目标。包括：
（1）每年兴建不少于85,000个公营及私营住宅单位。
（2）在或之前提升自置居所家庭的比率至70%。
（3）在或之前反轮候公屋的平均时间缩短至三年。
在1997年亚洲金融风暴后，香港出现始料未及的经济衰退，房屋需求量因而减少，导致政府其后施弃首两项目标。至于第三项目标，则因过去数年努力增加公屋量而提早三年在2002年实现。
5、公营房屋架构检讨（2002年）
2002年，由于过去五年房屋市场持续低迷，市民对居屋的需求下降，楼价累积跌幅达60%，香港彻底改变其过去自置居屋的资助办法，取而代之的是沿用至今的租住资助办法。同年6月，香港政府对公营房屋架构进行全面检讨，就最合适的公营房屋架构作出了建议，组建了现行行之有效的住房管理系统。同年11月，房屋及规划地政局局长孙明扬发表了一分有关房屋政策的声明，提出了多项改变提供公营房屋模式的重要措施，其中包括要自起无限期停建和停售居屋（去年，又重新开始出售未售的余下的居屋）。
二、新加坡组屋制度简况
新加坡国土面积狭小，仅600多平方公里，而人口密度大，每平方公里为4900人，市区则达到每平方公里9800人。1959年，新加坡取得自治地位后，政府面临的是加速增长的人口和日益紧张的住房这一严峻形势。那时，大部分人住的是污秽、拥挤的陋屋。能拥有属于自己的舒适住房几乎成了每个新加坡人可望又不可及的梦想。然而，经过近40年锲而不舍的努力，新加坡政府成功地解决了这个难题，实现了人们的梦想。目前，新加坡85%的人口居住在国家提供的公房（新加坡称“组屋”）里，其中95%的人已购下所住房屋。新政府解决住房的努力得到世界的认同，1991年，联合国向新政府所属的建屋发展局颁发了“世界居住环境奖”。可以说，新加坡住房制度的发展与其经济社会的发展成果一样，是举世瞩目的。
1960年，新加坡84%的家庭只住一间房或无房。这一年，新加坡成立建屋发展局（HDB），取代殖民地时期的改良信托局，着手公共组屋兴建计划。1964年，新加坡开始实行“居者有其屋”计划。1968年起，政府允许购屋者动用中央公积金存款购屋。
从住房的类型和情况来看，新加坡的住房分为两大类：组屋和私宅。“组屋”是政府通过建屋发展局为广大中低收入群体提供的廉价公共住房；私宅是指私人房地产商投资兴建，完全按照市价运行的供应高中收入群体的高级住宅。据新加坡—报对住房的分类如下所示：其中82%是屋主自住组屋，4%为出租组屋。另外14%的高收入阶层入住私人发展商的产业。据调查统计数据，目前新加坡有住宅单位104.9万个，建屋发展局所建公寓占84.65％，其它公共公寓占0.39％，商业私人公寓占9.36％，拥有土地的住宅占5.46，其它占0.14％。
新加坡约300万人，也即82％的人口居住在建屋发展局所管理的公寓内。该机构建设了87.9万个住宅单位，以三房式、四房式和五房式为主；其中售出的住房单位为83.0万个，约94.4％，在租用的住宅单位为4.9万个，约5.6％。
三、香港与新加坡住房保障制度的异同
（一）共同点
1、住房保障的背景条件基本相同
两者无论在国土面积（都较为稀缺）、人口数量、人口结构（基本都可以分为公民及永久性居民、外国人等）、经济发展水平、发展理念（集约节约利用土地）等方面均基本相同。若单纯由此观察，两者的住房保障制度本应基本相同，但在实际上，两者在一些制度却还存在着较大的差异，这些差异恰恰能为我国的住房保障制度提供重要的启示。
2、两地政府均十分重视住房保障制度建设，并从政府管理架构、财政、制度上提供了重要的支持。
两地政府均把住房保障制度视为提高地区经济社会发展竞争力的一个重要手段，并从财政、制度等方面给予了重要的支持。
在香港，经过不断的论证、检验及完善，现在的香港政府设立有房屋及规划地政局，作为政府组成部门的11个局之一，负责政府住房政策的制定、统筹和监察。根据2002年6月的《公营房屋架构检讨报告书》，香港政府对成立于1973年的房屋委员会进行改革，由房屋委员会负责推行政府的公屋计划，策划和兴建公屋、居屋，把公屋出租给低收入的市民，管理公共出租屋村、中转房屋、临时安置所、分层工厂大厦、商业和社区设施。为了加强房委会和政府之间对提供房屋服务的合作，从4月起，房屋及规划地政局局长同时出任房委会主席一职。香港房屋署是房屋委员会的执行机构，房屋署署长是房委会的当然成员。房屋署负责协助房屋委员会主席（房屋及规划地政局局长）制定房屋政策，进行公屋建设为有需要的市民提供合适而能力可以负担的居所，审核各类公屋资助计划资格的标准，为房委会及其下面的小组委员会提供秘书处和行政方面的支援服务，使房委会职责得以实现。
在制度支持方面，在香港，由于土地归政府所有，政府免费拨给房委会，虽然这并不涉及公共开支，但无形中减少了财政收入。多年来，政府十分重视房屋发展，房委会不但取得政府部门的紧密合作，也在基本建设及社会服务方面得到其他部门的支持。除了间接援助之外，政府更向房委会直接注资及提供免息或低息贷款（两者均达到一百多亿港元），通过此种途径，大大降低了公营房屋的建造成本，从而使得这些住房能以较低的价格出售予保障对象，此外，政府还通过租金援助计划等制度直接对保障对象进行资助。这些制度确保了住房保障制度得以顺利的实施。
在新加坡，1959年，新加坡取得自治地位后，政府面临的是加速增长的人口和日益紧张的住房这一严峻形势。为解决住房问题，新加坡于20世纪60年代实施了《新加坡建屋与发展法令》，明确了政府发展住房的方针、目标，并根据该法令设立建屋发展局，统一负责组屋的建设、分配和管理工作。建屋局的启动经费由国家以低息贷款形式拨给，随着业务发展，以卖出房屋的收入还清贷款并维持单位开支。由于建屋局为非盈利机构，新建住宅常常要低价出售，有的只能出租，资金难以回收。对于建屋局的亏损部分，政府将之列入预算并负责津贴。同时政府还颁布了《建屋局法》和《特别物产法》等，从而逐步完善了住房法律体系。
1966年新加坡政府颁布了《土地征用法令》，规定政府有权征用私人土地用于国家建设，规定建造公共组屋可在任何地方征用土地。被征用土地只有国家有权调整价格，价格规定后，任何人不得随意抬价，也不受市场影响。征用土地是政府再分配财富和资源的强制性措施，所支付的补偿费远低于市场价。根据该项法令，建屋发展局能够以远低于市场价的价格获得土地，保证了大规模公共组屋建设所需的土地资源。建屋发展局并非无偿使用土地，而是直接向土地局购买。
1955年新加坡推行公积金制度，同年国会通过《中央公积金法》，该法共有八章，对公积金的机构设置和职能分工，公积金的归集、提取、使用以及违法等事项从法律角度予以明确规定。政府、公积金局、雇主、雇员均须按照法律规范各自的行为，任何单位和个人都不得例外。政府无权动用公积金存款，只能以政府债务形式有偿借用并如期归还。公积金管理局必须依法管理、运营公积金。根据《新加坡中央公积金法》规定：凡在新加坡有薪金收入的人，必须与其雇主按同等比例将月薪的一部分缴存在中央公积金局，无故不缴，公积金局可以强行划帐。迟缴要罚缴滞纳金。缴纳公积金的人，可以用公积金储蓄支付购买住房的首期付款，但不得用于支付房租。对购房者向各类银行借贷的住房贷款，也可以用此公积金来分期付款。严格的立法规定使公积金制度具有法律意义，法律的尊严强化了政府的责任感、公积金管理局的使命感和人民的信任感。使公积金制度一直按预定的方向和规定正常运转，不受人事变动和其它因素的影响，避免了许多人为的障碍和偏差，这是新加坡成功推行公积金制度的基础。公积金制度使政府积累了大量的住房建设资金，因此使居民的住房总是能在较短的时间内得到解决。
1968年政府曾修改中央公积金法，允许公积金会员动用公积金购买公共组屋，解决了居民购房支付能力不足的问题，极大地推动了中低收入家庭购房。政府通过出售组屋收回资金，重又投入住房建设，大大加快了住房建设速度。
3、两地的住房建设均严格区分政府保障性住房与商业性地产的区别，两者在价格方面存在着较大的差距。
可以说，政府保障性住房存在着计划的性质，而商业性地产则实行完全的市场化，只有收入水平在政府规定限额以下的人才能购买保障性住房，否则只能购买商业性地产。两者地产的定位及发挥的功能的区分是明确的。
4、保障对象类似
两地的保障对象均主要为公民及永久性居民，而外国人及未成为永久性居民的一般居民一般只能购买商业性地产。
（二）主要差别
1、两者在保障人群范围上存在着差别
香港基本上以中低收入为主，保障范围达到总人口的百分之五十左石；而新加坡的保障水平较高，在新加坡，低收入水平大概为月入一千三百新币，但其可购买组屋的月入最高限额高达八千新币，收入水平限制已达中高收入人群，其目标甚至为全体国民提供住房。目前，入住政府组屋的人已达百分之八十五左右，并且，这一比例仍在提高。
2、保障方式不同
香港也曾出售政府居屋，但在1997年金融风暴以后，鉴于居屋价格已与市场商品房相差无几，为避免冲击商品房市场，香港政府遂宣布无期限停售居屋，故现在香港的住房保障以出租公屋为主，但也许以后市场商品房价格上涨后，不排除继续出售的可能，此外，香港的公营房屋几乎全部为小户型，最大的仅有六七十平米（要七八人以上才可租住）。新加坡的组屋则基本以售为主，少量为出租，并且，政府鼓励人民住大房子，目前的组屋以三、四、五房式为主，最大的甚至达到一百五十多平方米（使用面积），新加坡政府已将组屋作为国家给予人民的一项重要福利。
3、保障性住房购买资金上的区别
新加坡强制要求国民缴纳公积金，公积金为购买住房的主要资金来源，这一制度有强制存款的味道，确保了国民能有专款购置房产（其公积金还有奍老、投资、医疗保险等其他功能）。而香港则没有此一类似制度，资金来源除了政府各种补贴、援助之外，保障对象应自行支付，当然，香港的各种多样性的支持措施也确保了保障对象租住公营房屋基本上不存在障碍。
最后，两者在政府保障性住房法制建设、入息限制、配售制度等方面均存在许多不同，在此不再深入论述。
四、几点思考
他山之石，可以攻玉，特别是对深圳等国内许多城市而言，与香港新加坡的情况存在着一些共性（但发展阶段不同），两地的住房保障制度应能为我们提供许多启示及思考。
1、政府应重视住房保障，并应从机构设置、法制制度、财政金融等方面予以支持。
重视住房保障是城市发展到一定程度的必然要求，也是提高人民生活水平，提高经济社会竞争力的必然选择。并且，在目前房价高企情况下，调控房地产市场的一个重要有效举措（可看我的其他博文）；而鉴于住房保障对一个国家、城市发展的极端重要性，政府当然应从机构设置、法制制度、财政金融等方面予以支持。应建立高效的住房保障机构、应有完善的法律制度、应从地价、财政安排、购房租房补贴制度方面进行统筹安排，渐进式地完善住房保障。
2、住房保障制度应进行适时地检讨并进行渐进式的调整，以适应经济社会发展的要求。
无论是香港还是新加坡，现行的成功无不是以往经验教训不断总结并不断前进的结果。住房保障是服务于人民、服务于经济社会发展需要的，应随着社会经济生活的发展而不断调整。新加坡随着经济的发展，其组屋不断从一房式到二房式、三房式、四房式、五房式及至公寓不断的跃进，这体现了经济发展后，政府对人民不断增强的改善生活的要求的积极应对；而香港为什么停售居屋，也主要是考虑金融危机后，资产的贬值及避免对商品房市场的冲击才进行的应对，而在此之前，政府甚至是鼓励人民买居屋的。而在经济发展进程中，两地政府不断降低可租住政府保障性住房的入息最高限额限制，也是经济社会发展水平不断提高后的当然选择。由此而言，住房保障制度应具有弹性，并且，应随着社会经济生活的变化而不断调整，以保证与经济社会发展的和谐发展，我认为这是我们在构建住房保障制度时的当然要求，也由此而言，我国的住房保障制度建设应充分考虑我国及各地的经济社会发展水平，过于滞后或过于超前的住房保障方式均是不可取的，这也决定了应允许各地因经济社会发展水平存在着差别而进行差别化处理。
3、对租与售的思考
香港与新加坡的经济社会情况基本相同，但香港现时采取以租为主的保障形式，而新加坡则相反采取售的形式。我想，这一差别的背后恰恰能为我国提供一些启示。香港之所以采取租的形式，最大的原因在于保障市场商品房的健康发展，避免政府居屋冲击房地产市场，而在此前，当市场商品房价格过高，普遍市民难以负担时，则政府也曾推出出售型的公营房屋，当然以往推出出售型公营房屋也有提高人民归属感，在回归前稳定人心等方面的考虑，但我认为严格区分政府保障性住房与市场商品房，确保房地产市场中计划与市场手段和谐共存，保障房地产市场的多层次发展及活力应是这一转变的重要考虑因素。新加坡则由于一开始在房地产市场就实行以计划为主，市场为辅的定位，市场商品房在房地产市场中所占的比例较小，同时，也由于政府有足够的财力，故推行以售为主的保障方式，这应该是新政府房地产市场的发展政策导向下的必然选择。
我国房地产市场发展的几十年，也是不断市场化的进程，在这一过程中，房地产业已成为我国经济发展的一个支柱行业，我想，这一进程的成果应加以巩固；并且，由于我国人口众多，人口经济能力差异较大，同时，也应该看到，我国政府在住房保障方面的财力有限，最后，我国住房保障制度建设正在起步阶段，条件较为薄弱，这决定了我国的住房保障制度建设有必要先采取以租为主，以售为辅，以小户型住房为主（这有利于在起步阶段增强保障性住房的流动性，提高保障效率，扩大保障对象），确保市场商品房与保障性住房分别在各自领域发展，各自实现不同的功能，循序渐进，最终在财力许可的情况逐渐改善国民居住水平。
4、对保障范围的思考
香港与新加坡的住房保障以国民及永久性居民的对象，外国人及一般居民一般只能购买市场商品房，我想，这一点值得我们借鉴，也即在我国，一个城市的住房保障对象应主要为户籍人口。不同于上述两地的是，国内的城市比如深圳还面临着外来人口的问题，对于这一部分人的住房问题，我想，不完全考虑肯定是不对的，这涉及到吸引人才提高城市竞争力问题，故对于住满一定年限及符合一些特定要求（如我们现在所强调的交纳一定年限的社会保险）的人，应进行保障，这些条件的设置应该合理，应考虑城市的发展需要、城市的容纳力等因素设定，否则，无限制的进行保障一方面我相信各地政府均未有这一能力，另一方面也会造成人口不合理的在某个地方集中，影响我国人口的合理分布。
总而言之，我认为应当在上述出发点之下，确定保障范围、划定保障对象条件，以在既有条件下，合理分配资源，逐步完善我国的住房保障制度。
（香港新加坡两地在保障性住房的配售条件、轮候、流转、管理等方面可值得借鉴的还很多，两地在这一制度上的建设可以说达到了精细化的程度，有益的成果我们将予以吸收，目前，我们正在起草《深圳市住房保障条例》，以后有机会再聊。）
以上体会，匆匆写就
