来源：经济预测部作者：陈彬时间：-12-22
11月，中央审议通过了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，《意见》紧紧围绕十八届三中全会决议确定的改革方向，明确了推动农业适度规模经营的政策方针与措施。《意见》立足于我国国情，在充分吸收世界农业发展经验的基础上，既提出了积极推进农业规模经营的具体措施，又对政策实施过程中可能出现的问题进行了规范，《意见》的落实将对我国农村改革发展和农业现代化建设的推进产生深远影响。
一、我国发展农业适度规模经营的现实性
我国自上世纪70年代末实行家庭联产承包责任制后，出现了耕地分散、经营规模太小等问题，导致农业劳动生产效率普遍偏低。随着我国工业化和城市化的推进，农民非农就业收入的不断提高，从事农业意愿的日趋下降，农业粗放经营甚至直接将土地抛荒已经成为普遍现象，我国的粮食安全受到威胁。同时，全球化进程的加快导致我国细小规模的农业经营难以应对国际竞争，农业产业安全形势严峻。因此，“谁来种地”、“怎么种地”成为当前亟需解决的现实难题，而发展适度规模经营将成为我国保障粮食安全、维护农业产业安全的必由之路。
（一）适度规模经营是实现农业现代化的重要途径
规模经营是探索中国特色现代农业发展道路的必然要求，也是农业现代化的重要途径。首先，现代农业是集约化的农业，要求生产要素集聚，相应的管理要素也更加复杂，一家一户精耕细作的小农生产方式已经无法适应这种需要，必须搞规模经营。其次，现代农业还是标准化农业，农产品的标准化生产、安全追溯体系的建立都要求一定的规模，一家一户很难做，成本太高。第三，现代农业还是一个品牌化的农业，农业产品是产品质量、商品信誉、当地农耕文化、传统特色等要素的结合体，要保证农产品质量、维护品牌、管理好这些要素组合，都必须要求一定的规模。纵观西方发达国家的发展史可以发现，它们在推进工业化、城镇化和农业现代化进程中，都选择了向规模化现代农业发展方式的转变，积极探索了适合本国国情的农业规模化经营和现代化发展的路子。因此，深入推进农业适度规模经营最终将为形成有中国特色的现代农业发展方式奠定坚实的物质和实践基础。推进农业规模经营还是确保粮食增产和保障我国粮食安全的重要举措。
（二）适度规模经营是实现农民增收的现实保障
规模经营也是实现农业增效和农民增收的现实保障。首先，由于规模经营使得生产要素集聚，便于采用先进技术和优良品种，提高劳动生产率，使得从事第一产业的农民收入增加。其次，规模经营降低了农业生产成本，包括直接生产成本和间接生产成本，减少了农民的生产支出。而那些将自己承包地流转出去的农民既可获得土地租金又可在土地流入方务工获得工资性收入。第三，规模经营的推进为大量剩余农村劳动力进入城市从事第二产业、第三产业提供了条件，有利于推动城乡一体化发展。第四，规模经营还促进了农业劳动者素质的提高。规模经营是生产要素集中后的综合管理，要求从业者有更高的农业生产技艺、更高的管理水平，一批农业劳动者将在规模化的现代农业发展过程中成长起来。
（三）适度规模经营是应对农业国际竞争的必然选择
近些年，我国农产品生产保持持续向好的态势，去年农业的一大亮点就是粮食产量实现了“十一连增”，但与此同时，进口的农产品也达到历史新高。全年共进口了7140万吨大豆，1951万吨谷物，两者相加共9091万吨，相对于我国6.07亿吨的粮食总产量而言，进口的大豆和谷物占到15%。究其原因，一方面来自于我国居民食物需求的变化对粮食总量的要求，另一方面来自于最近两年，特别是去年，全球资源性产品价格大幅度下跌，粮食类农产品价格也出现了大幅下跌，以上两方面因素都使得进口明显增加。低价农产品进口越来越多，而国内生产则由于各方面的物质投入，特别是人工成本，包括土地租地成本越来越高，使得我国农产品生产成本上升，国内农业生产的空间被压缩。在双重挤压的情况下，为了应对好来自于国际国内的双重挑战，决定了我们必须大幅度提升农业的劳动生产效率，提高土地的产出效率，对推进规模经营也提出了更高的要求，这是来自于应对挑战的需要。
二、我国实现农业适度规模经营的可能性
伴随我国工业化、信息化、城镇化和农业现代化的快速推进，农村劳动力大量转移，农业物质技术装备水平不断提高，农户土地承包经营权流转明显加快，发展适度规模经营面临有利条件和机遇。
（一）国际经验表明适度规模经营符合一般规律
从主要发达国家实现农业现代化的发展经验来看，土地经营规模在农业现代化的进程中不断调整变化，且其平均规模通常随着经济发展水平的提高而扩大。同时，农业的生产特点决定了家庭是农业经营的基本形式。无论是以大中规模农场为主体的欧美国家，还是以小规模农户为主体的东亚国家和地区，都呈现出以家庭农场为主体，多种规模经营形式共同发展的特点。符合世界农业发展的一般规律，我国农业经营也将呈现出规模农户与传统承包农户长期并存的态势。按照农业部给出的标准，将适度的土地规模界定为相当于当地户均承包土地面积的10-15倍，这符合现阶段我国的国情和农情。
（二）实施适度规模经营的国内条件已经成熟
随着我国农村剩余劳动力的大量转移和务农人员的不断减少，为推进土地流转、实现适度规模经营提供了千载难逢的时机。一方面，在经济欠发达地区，可以通过互换并地的方式解决承包地细碎化问题，并借助经济发展的成果，逐步实现适度规模经营；另一方面，在条件允许的地区，探索土地转包、出租、转让及入股的方式，厘清土地所有权、承包权和经营权在土地流转过程中的权利关系和实现形式，大力推进农业现代化进程。截至12月底，全国土地流转面积约2.7亿亩，占家庭承包耕地面积的21.5%，畜牧业规模经营迅猛发展，生猪、蛋鸡、肉鸡规模化养殖均超过50%；农业机械化快速发展，农机总动力超过10亿千瓦，综合机械化水平达到57%，小麦、水稻等大田作物机械化水平超过90%。
三、我国发展农业适度规模经营应注意的几个问题
目前，人们对农业适度规模经营还存在一些认识误区。促进农业适度规模经营健康发展，关键是要务实，具体而言应该重点关注以下几方面的问题。
（一）要准确把握规模经营的尺度
发展适度规模经营应兼顾效率与公平，防止脱离实际、违背农民意愿、片面追求超大规模经营的倾向。农业规模经营需要集中土地，但集中土地不是目的，目的是充分发挥各生产要素的协同效应，降低农业生产成本，提高农业效益和竞争力。土地经营规模并不是越大越好，而是要同发展实际相适应。如今，我国农村户均耕地约为半公顷，从事粮食生产的劳动力有1.5亿人左右。如果按照北方地区户均规模120亩、南方两季种植地区户均规模60亩的标准，仅需要农业劳动力4300万人。这就意味着将有超过1亿的劳动力需要从农业转移出去。如果短期内土地快速集中，将会产生大量农村劳动力转移和就业问题，给经济发展和社会稳定带来巨大挑战。因此，推进农业规模经营，不能一味追求大规模、高速度的土地集中，而应着重保护农民利益；土地承包经营权流转不能大规模挤出农民，而应充分保障农民的土地权益。现阶段，我国农村较为合理的土地经营规模是当地户均承包地面积的10到15倍，务农收入大致相当于在当地从事二、三产业获得的收入。同时，适度规模经营是一个动态的相对概念，“适度”的标准在不同地区、不同情况下是不同的。
（二）要科学认识规模经营的效益
规模经营是指经营的“三要素”——劳动力、劳动手段、劳动对象的集中和组合程度，当目标效益达到最佳时，各要素的集中和组合就达到适度经营规模。经营规模是否适度，就是看效益是否达到最佳程度。这里所说的效益不是单方面的，而是综合的。一是确保农业生产稳定发展。如果这一条落空，就说明规模经营是失败的。二是提高农业劳动生产率。提高每个劳动力单位时间的产量，是规模经营的内在要求。三是提高土地产出率。规模经营必须与集约经营相结合，如果是在粗放经营的情况下搞土地集中的规模经营，经营效益就不可能达到最佳。四是提高资源利用率，主要是提高土地利用率、实现劳动力优化配置。五是提高农业经营主体收入，这是经营主体发展规模经营的根本动力。所以，经营规模是否适度，要从国家宏观经济效益、农户微观经济效益和社会效益等角度综合评价。
（三）要多元利用规模经营的形式
通过土地流转实现适度规模经营是一种重要形式，应鼓励有条件的地方制定扶持政策，引导农户长期流转承包地并促进其转移就业。但是，土地流转集中不是实现规模经营的唯一形式。比如，农民在自愿前提下采取互换并地方式解决承包地细碎化问题而实现的规模经营，通过社会化服务而实现的农业生产环节上的规模经营等，都应当加以鼓励。还应鼓励农户通过共同使用农业机械、开展联合营销等方式发展联户经营，发展多种形式的农民合作组织；鼓励包括产前、产中、产后的整个农业产业链的规模经营，通过发展农业社会化服务，实现农业生产资料规模供给、农业技术统一服务、农产品统一销售等形式的规模经营；鼓励农业产业化龙头企业等涉农企业从事农产品加工流通和农业社会化服务，带动农户和农民合作社发展规模经营；引导工商资本发展良种种苗繁育、高标准设施农业、规模化养殖等适合企业化经营的现代种养业，开发农村“四荒”资源，发展多种经营；支持农业企业与农户、农民合作社建立紧密的利益联结机制，实现合理分工、互利共赢。同时，注重发挥家庭经营的基础作用，促进规模经营与农户经营并行发展。应重点培育以家庭成员为主要劳动力、以农业为主要收入来源，从事专业化、集约化农业生产的家庭农场，使之成为引领适度规模经营、发展现代农业的有生力量；鼓励整合涉农资金建设连片高标准农田，并优先向家庭农场、专业大户等规模经营主体流转。
四、培育新型农业经营主体推进我国农业适度规模经营
新型农业经营主体是建立于家庭承包经营基础之上，适应市场经济和农业生产力发展要求，从事专业化、集约化生产经营，组织化、社会化程度较高的现代农业生产经营组织形式。从目前的发展来看，新型农业经营主体主要包括专业大户和家庭农场、农民合作社、产业化龙头企业等类型。培育新型农业经营主体，要坚持农村基本经营制度和家庭经营主体地位，以承包农户为基础，以家庭农场为核心，以农民合作社为骨干，以龙头企业为引领，以农业社会化服务组织为支撑，加强指导、规范、扶持、服务，推进农业生产要素向新型农业经营主体优化配置，创造新型农业经营主体发展的制度环境。
（一）完善土地管理制度，保障经营主体的用地需求
推进土地承包权经营权确权，建立土地经营权流转有形市场，规范土地流转合同管理，强化土地流转契约执行，消除土地流转中的诸多不确定性，打消农户流转土地的后顾之忧。以扶持资金为导向，建立分层分级的补助标准，鼓励土地转出户与专业大户、家庭农场签订中长期租赁合同，发展稳定而适度的规模经营。优先保障新型农业经营主体的生产设施用地及附属设施用地，有效利用村庄内闲置地、建设用地或复垦土地，支持新型农业经营主体建设连栋温室、畜禽圈舍等生产设施和附属设施。加强对流转土地的监管和指导，探索建立土地流转费用指导机制，通过设立最高限价和规定作物品种，防止非农化和非粮化。
（二）创新农村金融服务，满足经营主体的资金需求
培育和引入各类新型农村金融机构，允许农民合作社开展信用合作，创新金融产品供给和金融服务创新，打破由一家或两家金融机构垄断农村资金市场的局面，形成多元主体、良性竞争的市场格局。扩展有效担保抵押物范围，将家庭农场的土地经营权、农房、土地附属设施、大型农机具、仓单等纳入担保抵押物范围。创新担保机制，既可以由财政出资成立担保公司为新型农业经营主体进行担保，也可以成立村级的互助担保资金对新型主体贷款进行担保，还可以由龙头企业为合作社和家庭农场提供担保。针对当前农村金融机构存在不同程度离农倾向的问题，应将重点放在发展面向农户的小额信贷。
（三）加强农民职业培训，解决经营主体的人才需求
大力开展新型职业农民教育培训，整合教育培训资源，围绕主导产业开展农业技能和经营能力培训，扩大农村实用人才和带头人示范培养培训规模，努力构建新型职业农民和农村实用人才培养、认定、扶持体系，建立公益性农民培训制度，探索建立培育新型职业农民制度。只要农民达到一定的标准国家就要给予扶持，农民掌握的农业技术越多越熟练，达到的技术等级越高，扶持力度也要随之加大。这种扶持应该成为一种常态，一个明确的制度，用制度来引导广大农村青壮年，使他们安心、专心搞农业，使他们觉得搞农业有出息、有奔头。
（四）优化生产服务体系，拓展经营主体的技术需求
培育农资经销企业、农机服务队、农技服务公司、龙头企业、专业合作社、资金互助合作社等多元主体，拓展服务范围，重点加强农产品加工、销售、储藏、包装、信息、金融等服务，为新型农业经营主体提供专业化、系列化的生产性服务。采取政府购买服务的方式，引导公益性服务机构转变职能，推动公益性服务机构逐步从经营性领域退出，主要在具有较强公益性、外部性、基础性的领域，以及那些经营性服务机构不愿干、干不来的领域开展服务。
