青海省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（）青行赔终8号
上诉人（原审原告）青海业达建设工程有限公司，住所地西宁市城西区彭家寨镇汉庄村水草沟口。统一社会信用代码：×××(1-1)。法定代表人王丽，董事长。委托代理人多成才，经理。委托代理人栾金光，北京市盛廷律师事务所律师。被上诉人（原审被告）西宁市城西区人民政府，住所地西宁市城西区五四大街21号。统一社会信用代码：×××。法定代表人贾栋，区长。委托代理人王鹏，西宁市城西区人民政府法制办副主任。委托代理人李政霖，青海泰宏律师事务所律师。被上诉人（原审被告）彭家寨镇人民政府，住所地西川南路113号。统一社会信用代码：×××。法定代表人傅强，镇长。委托代理人万志刚，副镇长。被上诉人（原审被告）城西区城市管理行政执法局，住所地青海省西宁市城西区兴海路51号。统一社会信用代码：×××。法定代表人韩永刚，局长。委托代理人王春彦，该局副大队长。被上诉人（原审被告）城西区国土和农林牧水局，住所地青海省西宁市城西区同仁路21号。统一社会信用代码：×××。法定代表人舒畅，局长。委托代理人马绍东，副局长。被上诉人（原审被告）城西区安全生产监督管理局，住所地青海省同仁路21号。统一社会信用代码：11630104MB0Q13200B法定代表人王奕，局长委托代理人张波，副局长。被上诉人（原审被告）城西区环境保护局，住所地青海省西宁市同仁路18号。统一社会信用代码：×××.法定代表人陈青浩，局长。委托代理人高晓明，副局长。
上诉人青海业达建设工程有限公司因与被上诉人西宁市城西区人民政府、西宁市城西区彭家寨镇人民政府、西宁市城西区城市管理行政执法局、西宁市城西区国土和农林牧水局、西宁市城西区安全生产监督管理局及西宁市城西区环境保护局行政赔偿一案，不服西宁市中级人民法院于11月29日作出的（）青01行赔初10号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人青海业达建设工程有限公司的法定代表人王丽及其委托代理人多成才、栾金光，被上诉人城西区人民政府的行政机关负责人师磊、委托代理人王鹏、李政霖，彭家寨人民政府的行政机关负责人即委托代理人万志刚，城西区城市管理行政执法局的委托代理人王春彦，城西区国土和农林牧水局的行政机关负责人即委托代理人马绍东，城西区安全生产监督管理局的行政机关负责人即委托代理人张波，城西区环境保护局的行政机关负责人即委托代理人高晓明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，西宁市城西区人民政府为落实环保督查问题限期整改工作，组织成立联合执法检查组，于6月开始对辖区内“小、污、散、乱”企业进行综合整治。此次环保排查中，对不达标企业限期整改，对没有环评审批手续、存在安全隐患、违法生产且在要求期限内没有自行搬离的企业依法进行排除。原告厂房位于西宁市城西区张家湾村，属本次执法检查范围内。7月31日、8月16日，原告的厂房被拆除，原告于10月25日向本院提起行政诉讼，本院经审理作出（）青01行初56号行政判决，确认各被告强制拆除原告厂房及损害厂房内财物的行为违法，该判决生效后，原告于5月向各被告提出赔偿申请，因被告未予答复，原告遂向本院提起行政诉讼。另查明，原告在本案审理期间，向本院提出申请，请求对强拆厂房的价值进行评估,经合议庭评议，对原告损失委托鉴定，委托机构回复称，鉴定对象（房屋等）已被拆除，物品等不存在，已经不具备鉴定条件。一审法院认为，被告在对‘小散乱污’企业实施强制拆除过程中，虽未能严格执行《中华人民共和国行政强制法》的相关程序规定，该拆除行为被确认违法，但根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。即当事人请求行政赔偿，只有在合法权益受到损害时，才能够获得行政赔偿。本案中，原告未提交其建筑物的建筑许可手续，且该建筑物已经被认定为违法建设，对于违法建设实施强制拆除，国家不应当承担赔偿责任。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”。原告仅提供了照片和单方所列的损失清单，无法证明其主张的损失，故原告未完成初步证明义务，提出的赔偿请求证据不足，本院不予支持。遂依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：驳回原告青海业达建设工程有限公司的赔偿请求。宣判后，原告青海业达建设工程有限公司不服，向本院提出上诉，请求依法撤销原判，并依法改判或发回重审。其事实与理由是：1、一审法院以上诉人提出赔偿请求证据不足驳回其诉讼请求，系对《行政诉讼法》第三十八条适用错误。根据《行政诉讼法》第三十八条第二款规定：在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损失提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。根据《行政诉讼法》第三十八条之规定，本案应当由被上诉人承担举证责任。且现场有照片等为证，上诉人明显存在损失，只是损失的数额无法确定，应由法院自由裁量进行酌情确定。2、一审法院以上诉人厂房系违法建设为由驳回其请求系对违法建筑与合法建筑材料认识的混淆。建筑本身违法并不意味着建筑材料也是违法的，建筑材料属于上诉人合法财产。被上诉人的强拆行为导致了上诉人的合法物权遭受损失。3、上诉人在一、二审庭审中提交的照片、视频及财产清单可以初步证实我方遭受的客观损失。西宁市城西区人民政府答辩称：1.被上诉人为落实环保督查问题限期整改工作，成立了联合执法检查组，于6月开始对辖区内“小、污、散、乱”企业进行综合整治。此次环保排查中，对不达标企业限期整改，对没有环评审批手续、存在安全隐患、违法生产且在要求期限内没有自行搬离的企业依法进行排除。上诉人租赁村集体土地进行投资建设厂房，该厂房在本次执法检查范围内。被上诉人多次要求上诉人对于违法建筑自行拆除，但上诉人置之不理，被上诉人无奈实施了强制拆除行为。2.行政赔偿是一种国家赔偿，只有在符合行政赔偿责任构成要件，即具备行政行为违法、合法权益实际损害及违法行为与损害后果存在因果关系的前提下，国家才根据侵权行为、造成合法权益的实际损害程度承担赔偿责任。根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》等相关法律的规定，任何建设单位和个人必须合理利用土地，切实保护耕地，使用集体土地需报经县级以上人民政府土地行政主管部门审批，在办理建设工程规划许可证后才可实施建设。本案上诉人不能提供其按照项目建设程序要求办理了土地、城建等相关批准手续，其主张的赔偿不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定的赔偿范围，国家不应当承担赔偿责任。3、上诉人提交的照片、视频、财产清单均不能客观反映出遭受的损失。请求法院依法查明事实，判决驳回上诉人的诉讼请求。彭家寨镇人民政府、城西区城市管理行政执法局、城西区国土和农林牧水局、城西区安全生产监督管理局、城西区环境保护局答辩意见与城西区人民政府一致。本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实基本一致，现依法予以确认。
本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。据此可见，受害人有权获得赔偿，必须具备两个条件：一是国家机关和国家机关工作人员违法行使职权；二是他们的违法行使职权行为侵害了公民、法人和其他组织的合法权益，造成了损害。本案中，上诉人租赁彭家寨汉庄村集体土地上进行投资建设厂房，未按照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》等相关法律规定办理土地、城建等相关批准手续，亦无环评审批手续且违法生产存在安全隐患。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第五条第（二）项“因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的，国家不承担赔偿责任”的规定，上诉人违法建设的厂房不属于国家赔偿的范围。需要说明的是，违法建设本身不具有合法属性，但违法建设形态的违法性并不排除建筑材料的合法性，不妨碍相对人对建筑材料享有所有权。强制拆除违法建设的目的在于促使相对人履行法律义务，消除违法状态，但其本身不产生剥夺他人享有合法物权的法律效果。值得强调的是，法定程序作为行政法的重要原则，对于规范行政行为和保护相对人合法权益意义重大。在强拆程序合法的情况下，相对人不在规定的期限内予以拆除，视为放弃建筑材料的所有权，行政机关对建筑材料的毁损不应承担赔偿责任；在违法拆除的情况下，虽然确定建筑物属违法状态，但相对人可自行拆除以最大限度保护自己对建筑材料和物品享有的物权价值，行政机关因此剥夺了相对人自行拆除权，导致建筑材料和物品损失扩大的，应当适当予以赔偿。本案中，西宁市城西区人民政府等被上诉人对青海业达建设工程有限公司的违法建设实施的强制拆除行为，因未严格执行《中华人民共和国行政强制法》的相关程序规定，被一审法院（）青01行初56号生效行政判决确认违法。该行政拆除行为的违法性,导致青海业达工程建设有限公司主张赔偿建筑材料和物品损失有据可依。本案的争议在于城西区人民政府等被上诉人拆除青海业达公司违法建设时是否造成其建筑材料和物品的毁损、业达公司在本案中主张的损失如何认定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”。可见，上诉人对其建筑材料和物品遭受行政行为损害承担举证责任系其法定义务。本案中，上诉人出示了财产清单和房屋拆除现场照片等证据。从清单上看，既有对办公用房、库房、车间等主体建筑的损失计算，也列举了诸如复合板、材料泡沫、办公用品等材料物品的损失，还有对建设厂房所花费的平整地面、硬化地面车间、厕所化粪池以及搬厂吊车、人工搬迁费等诸多内容，共计5689549元。应当说，上述清单所列举的多数赔偿项目，是合法建筑被强制拆除造成损害时行政相对人可以主张赔偿的内容，上诉人因违法建设被拆除的情形显然不能够适用此标准予以赔偿。由于拆除违法建设造成损失的根本原因在于上诉人的违法行为，因此，赔偿范围仅限于理论上可救济的范围，即上诉人通过自行拆除可以减少的损失以及实际存在的物品损失。对于建筑物融为一体、可分性不强的建筑材料，无论由谁拆除，均会导致该部分建筑材料的毁损，此类建筑材料不在赔偿之列；对于为建筑上述违建所支出的人工费及其他费用，并非合法损失，亦不属于赔偿范围。因此，上诉人清单所列损失中，只有设备复合板、材料泡沫和办公用品等三项属于应予赔偿的合法物权。即使如此，上诉人也应对上述物权存在损失承担初步证明责任。何谓初步证明责任,目前法律对此并无明确规定，一般而言，购买物品的票据、凭证以及违法建筑拆除时物品存放在其中的证明应当是基本具备的证据。上诉人提供的清单由其个人书写，并无其他证据印证，不符合证据要求；照片也只显示出厂房拆除后的狼藉场面，现场有些破旧桌椅和被褥、纸盒等物品，分辨不出复合板或材料泡沫等物品是否包含其中，现场物品是否就是上诉人清单所列物品、这些物品究竟价值多少，显然清单和几张照片并不具有说服力和证明力。从被上诉人的角度而言，在拆除时未履行制作室内物品财务清单等证据固定义务，亦有举证不能之责任。但因本案是行政赔偿案件，上诉人提供初步证明是其法定义务，该举证义务不因被上诉人的强制拆除行为而予以免除。上诉人在未尽初步证明义务的情况下，要求被上诉人依据《行政诉讼法》第三十八条规定承担举证责任、举证不能则采纳上诉人主张的理由，不符合该法律规定要义。鉴于上诉人未提供初步证据证明其损失，从而让人民法院亦无酌定之基础依据，故本院对上诉人要求被上诉人对其各项损失承担国家赔偿责任的主张不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。一、二审案件受理费各50元，由青海业达建设工程有限公司负担。本判决为终审判决。
审 判 长班玛吉审 判 员李成花审 判 员吴晓良
二〇一九年三月十八日法官助理周晓武书 记 员范献育
