【中法码】行政法学·依申请行政行为·行政裁决·权属纠纷裁决·土地资源权属 (a040701011)
【关 键 词】行政土地行政管理 行政裁决宅基地使用权房地一体主体原则一户一宅原则 继承
【学科课程】行政法学
【知 识 点】房地一体主义原则 继承 一户一宅原则
【教学目标】掌握房地一体主义原则的概念，明确继承的财产范围。
【裁判机关】河南省淅川县人民法院
【程序类型】行政一审
【案例效力】★★★☆☆被最高人民法院《人民司法·案例》第32期(总第763期)收录
【案例信息】
【案由】土地/行政裁决
【案号】()淅行初字第80号
【判决日期】01月27日
【原告】杨X春杨X栓
【被告】淅川县荆紫关镇人民政府
【第三人】杨X生
【原告代理人】李长志（河南德高律师事务所）
【被告代理人】魏书霞（河南宇洋律师事务所）
【争议焦点】
非农户口的行政相对人与其兄弟之间对其农村祖屋的继承、使用问题发生纠纷，行政机关对该纠纷作出“因行政相对人已有新的宅基地，其要求继承老宅宅基地违背了现行“一户一宅”的相关法律规定，遂将房屋所附随的宅基地收归生产小组集体所有”的处理意见。此种情况下，该行政裁决应否予以撤销？
【裁判结果】
一审法院判决：撤销被告镇政府作出的荆政（）61号《关于荆紫关镇北街村杨X春、杨X栓与杨X生宅基地纠纷处理意见。
宣判后，当事人双方均未上诉，判决已发生法律效力。
【裁判要旨】
非农户口的行政相对人与其兄弟之间对其农村祖屋的继承、使用问题发生纠纷，行政机关对该纠纷作出处理意见：行政相对人已有新的宅基地，其要求继承老宅宅基地违背了现行“一户一宅”的相关法律规定，遂将房屋所附随的宅基地收归生产小组集体所有。因房屋与宅基地不可分割，而房屋系法定继承的财产之一，且依据我国《物权法》等相关规定，处理房地产关系应遵循“房地一体主义原则”，同时，一户一宅原则的适用条件并未被明文规定包括继受取得的房屋。因此，行政相对人有权在继承争议老宅基地上的房屋时，一体继承老宅基地的使用权，遂应当认定行政机关的处理意见属于适用法律错误，依法应当予以撤销。
【法理评析】
农村房屋作为遗产予以继承时，其项下的宅基地使用权亦应一体继承。原因如下：一、保护继承人合法权益。根据《中华人民共和国继承法》第三条的规定：“遗产是公民死亡时遗留的个人合法财产，包括：公民的收入；公民的房屋、储蓄和生活用品；公民的林木、牲畜和家禽；公民的文物、图书资料；法律允许公民所有的生产资料；公民的著作权、专利权中的财产权利；公民的其他合法财产”。由此可知，公民死亡时，其所有房屋应作为遗产予以合法继承。遂农村生产小组的成员依法在集体所有的宅基地上修建的房屋亦属于该成员的个人合法财产，该成员死亡时，其继承人有权通过继承取得房屋的所有权。而宅基地与房屋不可分割，基于保护公民的合法继承权的目的，宅基地使用权理应与房屋一体继承。二、符合“房地一体主义原则”。以《中华人民共和国物权法》第一百四十七条之规定“建筑物、构筑物及其附属设施转让、互换、出资或者赠与的，该建筑物、构筑物及其附属设施占用范围内的建设用地使用权一并处分”为例，可知我国在处理房地关系时仍然坚持的是“房地一体主义原则”。“房地一体主义原则”，具体而言包括两个方面：“地随房走”和“房随地走”，该原则是指房屋具有依附于土地而存在的特性，当处置地上的建筑物或者建筑物所占用的土地时，就应当一并处置建筑物所占用的土地或者土地上附着的建筑物。另，按照土地管理制度，土地权属分国家所有和集体所有，建设用地分国有建设用地和集体建设用地，而集体建设用地又包括农村宅基地，遂适用于建设用地处理关系的“房地一体主义原则”，同理适用于处理农村宅基地使用权关系。虽然《物权法》第一百四十七条之规定仅仅列举了“转让、互换、出资、赠与”四项处分行为，但继承亦属于继受取得财产相关权利的典型表现方式，所以继承人在继承房屋所有权的时候，同样应当适用《物权法》第一百四十七条等相关规定、遵从“房地一体主义”原则，即继承房屋时，应同时继承该房屋项下的宅基地使用权。三、符合立法目的。依据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：“ 农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”可知，农村村民对农村住房用地必须坚持一户一宅的原则，但是结合该法第六十二条第四款规定“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”可知，一户一宅所适用的情形，仅仅是指农村村民经国家允许获得宅基地以后将其出卖、出租等进行处分的情况，即国家并未明文禁止村民以继受方式取得宅基地使用权。且若按照该条文内容理解，农村村民在继承农村房屋时，政府部门的确有权将房屋所依附的宅基地予以收回，但是宅基地上的房屋作为公民的私人合法财产最终就无法被继承使用，此时处理农村房屋继承的方式，实质上剥夺了公民合法的继承权、财产权、宅基地使用权，完全与《物权法》、《继承法》保护公民合法权益的立法目的相违背。综上，宅基地上已建造房屋的，且该房屋被依法继承时，基于保护公民合法权益和遵从立法目的，应适用“房地一体主义原则”，公民同时继承宅基地使用权。
本案中，行政相对人与其兄弟三人对位于农村的争议老宅基地依法取得继承权，后三人因争议老宅基地的使用权产生纠纷。行政机关调查后，认为行政相对人虽系城镇户口，但其名下已有一处未办理产权变更登记的宅基地，遂作出“由土地行政主管部门对行政相对人进行处理并责令其申请变更登记，同时将争议宅基地收归生产小组集体所有”的决定。首先，争议老宅宅基地系集体所有，老宅基地上房屋为私人合法财产，依据《继承法》第三条，行政相对人对老宅基地上的房屋依法取得继承权，且宅基地与其地上房屋具有不可分割性，老宅基地使用权理应与房屋一体被依法继承；其次，我国对建设用地使用权及其地上建筑物的处理方式遵循房地一体主义原则，而农村宅基地又属于建设用地中的集体建设用地，理应在处理农村宅基地时遵循房地一体主义原则，而对宅基地上房屋一并处理；最后，《土地管理法》第六十二条中规定的一户一宅原则仅是适用于农村村民出卖或者出租住房后再次申请宅基地的情形，并未明文禁止村民以继受方式取得宅基地使用权。因此，非农户口的行政相对人以继受取得争议老宅基地上房屋的，应一并继承老宅基地的使用权。
【适用法律】
《中华人民共和国继承法》第三条 遗产是公民死亡时遗留的个人合法财产，包括：
（一）公民的收入；
（二）公民的房屋、储蓄和生活用品；
（三）公民的林木、牲畜和家禽；
（四）公民的文物、图书资料；
（五）法律允许公民所有的生产资料；
（六）公民的著作权、专利权中的财产权利；
（七）公民的其他合法财产。
《中华人民共和国物权法》第一百四十七条 建筑物、构筑物及其附属设施转让、互换、出资或者赠与的，该建筑物、构筑物及其附属设施占用范围内的建设用地使用权一并处分。
《中华人民共和国土地管理法》第六十二条 农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。
农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。
农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。
农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。
【法律文书】
行政起诉状 行政答辩状 律师代理意见书 行政一审判决书
【思考题和试题】
1.简述房地一体主义原则的法律依据。
2.论述房地一体主义原则的适用条件。
3.试述宅基地使用权的继承。
【裁判文书原文】(如使用请核对裁判文书原件内容)
《行政判决书》
原告杨X春，男，汉族，1936年。
委托代理人李长志，河南德高律师事务所律师，一般代理。
原告杨X栓，男，汉族，1949年。
委托代理人李长志，河南德高律师事务所律师，一般代理。
被告淅川县荆紫关镇人民政府
法定代表人周其军，该镇副镇长。
委托代理人王峰，淅川县荆紫关镇土地所职工，特别授权。
委托代理人魏书霞，河南宇洋律师事务所律师，一般代理。
第三人杨X生，男，汉族，1946年。
委托代理人杨俊胜，系杨X生儿子，特别授权。
原告杨X春、杨X栓诉淅川县荆紫关镇人民政府不服土地所有权处理决定一案，于8月21日向本院提起诉讼。本院受理后，于9月4日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书。因杨X生与本案被诉具体行政行为具有法律上的利害关系，本院依法向其送达了起诉状副本、应诉通知书。本院依法组成合议庭，于9月17日公开开庭审理了本案。原告杨X春、杨X栓及委托代理人李长志，被告淅川县荆紫关镇人民政府委托代理人魏书霞、王峰，第三人杨X生、委托代理人杨俊胜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告淅川县荆紫关镇人民政府于7月31日作出荆政（）61号《关于荆紫关镇北街村杨X春、杨X栓与杨X生宅基地纠纷处理意见》，处理决定如下：一、杨X春所购买荆紫关镇粮管所房产、土地系国有资产，未如期办理变更登记手续属非法占地行为，由土地行政主管部门对其进行处理并责令其到县以上土地行政主管部门申请变更登记；二、杨X栓违法占地由土地行政主管部门对其进行处理；三、杨X生使用土地与清查登记面积相符，为合法使用；四、收回争议老宅宅基地由所在生产小组集体所有。
在举证期限内，被告淅川县荆紫关镇人民政府提交了以下证据材料并当庭出示，予以证明处理决定合法：
以下证据证明杨X春、杨X栓有一份新宅基及详细情况：
1、粮管所公房平面草图一份，证明杨X春现土地使用情况；
2、冯瑞连建设用地清查登记证一份，证明杨X春有一份新宅基地；
3、招标拍卖协议一份，证明杨X栓有一份新宅基地；
4、杨X栓占地丈量草图一份，证明其实际占地面积；
5、杨X栓建设用地清查登记证一份，证明其宅基用地情况；
以下证据证明杨X生拥有一份新宅基并未超标：
杨X生现实际使用宅基地丈量草图一份；
2、杨X生建设用地清查登记一份；
以下证据证明原告杨X春房屋买卖手续不全：
原告与粮管所的买卖字句一份；
粮管所收款收据两张和土地开垦费收据一份；
杨俊强土地使用证一份
以下证据证明其适用法律合法准确：
土地登记规则；
河南省农村宅基地用地管理办法；
河南省实施《土地管理法》办法；
关于执行《河南省村镇建设用地管理实施办法》几个问题的联合通知等。
原告杨X春、杨X栓诉称，其一、杨X春本人在2月24日与淅川县荆紫关粮管所签订房屋买卖协议，原告杨X春在依约缴纳房款并向荆紫关镇土地所支付宅基地变更登记费，土地管理部门未及时依法办理变更登记，错不在杨X春；其二、杨X栓宅基面积出现不一致系1989年清查时漏登所致，被告处理依据错误；其三、杨X生宅基多出0.042亩部分系公用出行通道占地，1989年清查登记为杨X生个人宅基部分，登记错误；其四、争议老宅基系原告及第三人祖产，应按照祖辈遗产保留继承权，原告作出的将老宅宅基收归集体所有系错误决定。据此，原告认为被告作出的具体行政行为事实认定及适用法律存在错误，提起诉讼，请求法院依法予以撤销。
在举证期限内，原告提交了以下证据材料并当庭出示，予以支持其诉讼请求：
协议书（杨丰敏与杨X生排水协议）
补充协议（同上）
被告淅川县荆紫关镇人民政府辩称，一、被告对原告及第三人所做的处理意见及为对原告及第三人使用权所做的处理意见，并非最终处理结果，且该处理建议没有对原告及第三人权利义务产生实际影响；二、依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条，被告对原告与第三人的土地使用权争议处理意见，合法有据；三、杨X春所购买的荆紫关镇粮管所系国有房产，依据《中华人民共和国土地管理实施条例》第六条规定，原告没有土地税费缴纳证明、原土地证书以及自己取得产权的房权证，不符合变更登记要求的条件。另原告杨X春自称缴纳的宅基地变更费系复印件，并且没有书写人签名，也没有具体书写日期且该字体与开票主文字体不符，故该票据不能证明系原告所缴土地变更登记费。四、原告杨X栓现使用土地面积比1989年清查登记面积多39.6平米，系违法占地。1989年清查登记按照严格法定程序和测量结果发放的使用证书合法有效，基于此认定杨X栓违法占地并无不当。另外，对第三人杨X生的处理意见同样依据1989年土地清查后颁发的土地清查证登记为准，认定土地使用面积与登记一致，处理意见合法有效。五、依据《土地管理法》及《河南省农村宅基地用地管理办法》等相关法律法规，认定原告及第三人在已有新宅基地的情况下要求继承老宅基与现行“一户一宅”的法律法规相违背，处理意见并无不当。据此，被告认为所作出的处理意见认定事实清楚，符合法律规定，请法院依法驳回原告诉讼请求。
第三人杨X生述称：1989年大丈量（指1989年土地清查）二原告都知道，我们的母亲在场，二原告称没在场与实际情况不符。第三人在举证期限及庭审中并未提交或出示证据。
经庭审质证，原告对被告提交的杨X春平面草图真实性无异议；对第一组证据中的第二份证据真实性无异议，但对其证明目的有异议；对杨X春的三张收据及一张开垦费真实性无异议，但对其证明目的有异议，此费用系变更登记费用；对杨X栓占地草图有异议，实际丈量与占地面积不一致；对还招标协议真实性无异议；对杨X生实际占地草图有异议，划归杨X生所有是错误的，在杨丰敏的出路上划公共出路是不合法的；对杨俊强的土地使用正无异议；对被告出示的法律法规，不适合作为证据使用。
被告对原告提交的两份协议书（分别为：协议书及补充协议）真实性无异议，但此协议与本案无关。
第三人杨X生对原告、被告出示的证据均无异议。
依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条的规定，经过庭审合议庭听取了各方当事人的质辩意见并经评议后，认证如下：
被告淅川县荆紫关镇人民政府提交的全部证据，符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，内容真实，且与本案具有关联性，本院予以采信；被告提交的法律法规依据，合法有效，与本案具有关联性，本院予以采信。
原告杨X春、杨X栓提交的两份证据，内容真实，但与本案无牵连，不具有关联性，本院不予采信。
根据以上认证意见及庭审查明的情况认定以下事实：
7月份以来，原告杨X春、杨X栓及第三人杨X生兄弟兄弟三人因老宅基地使用权多次发生纠纷，后被告淅川县荆紫关镇人民政府根据调查情况，依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理实施条例》、《土地登记规则》、《河南省事实（土地管理法）》等法律法规，于7月31日作出了荆政（）61号《关于荆紫关镇北街村杨X春、杨X栓与杨X生宅基地纠纷处理意见》，原告杨X春、杨X栓对此意见不服，于8月21日向本院提起行政诉讼，请求撤销淅川县荆紫关镇人民政府所作出的荆政（）61号《关于荆紫关镇北街村杨X春、杨X栓与杨X生宅基地纠纷处理意见》。
本院认为，一、《土地权属争议调查处理办法》第五条“个人之间、个人与单位、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位、单位与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理”和《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”可知，淅川县荆紫关镇人民政府有权对杨X春、杨X栓及杨X生兄弟之间的老宅及宅基地使用权之间的纠纷作，《处理意见》并未超越法定职权。二、对被告作出的杨X春购买荆紫关粮管所房产问题处理决定的审查。1、处理意见适用法律错误：据荆政（）61号《处理意见》及原告提供身份证明可知，原告杨X春系城镇居民，非农户口。荆政（）61号《处理意见》中，被告依据“1999年杨X春将购买的中街村民钟天斌的房屋及宅基地卖给北街村民范荣成使用”及“2月杨X春与女儿杨景红共同出资购买位于老街北街段原荆紫关镇粮管所公房一处”，认定杨X春为“出卖住房”和“再申请宅基地”行为。依据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”、第七十七条“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”作。事实上，这两个法律条文明确主体为“农民”，而原告杨X春为非农户口。另外，杨X春买卖钟天斌房屋（宅基地）登记在其妻子冯瑞连名下，同时购买粮管所的公房所涉及的土地为国有土地并非集体土地，均与所引用法条的适用情形不符，适用法律错误。2、处理意见事实认定不清。据荆政（）61号《处理意见》中证据材料可知：原告杨X春于农历正月24日与淅川县粮管所签订了房屋买卖协及并于当年6月20日办理付款手续，同年8月10日向淅川县荆紫关镇土地所缴纳了土地变更费1500元。依据《土地登记规则》第三十七条“有下列情形之一的，土地使用权转让双方当事人应当在转让合同或者协议签订后三十日内，涉及房产变更的，在房产变更登记发证后十五日内，持转让合同或者协议、土地税费缴纳证明文件和原土地证书等申请变更登记：（一）依法转让土地使用权的；（二）因买卖、转让地上建筑物、附着物等一并转移土地使用权的；房屋所有权变更而使土地使用权变更的，在申请变更登记时，应当提交变更后的房屋所有权证书。”第二款可知，杨X春如果要办理土地使用权转让登记变更手续须以变更后的房屋所有权证书为前提，而被告在未核实原告杨X春是否已办理房屋所有权证书或调取已办理的房屋所有权证书就作出具体行政行为，故事实认定不清。三、对被告作出争议老宅“收归集体所有”决定的审查。1、处理决定适用法律错误。荆政（）61号《处理意见》显示，杨X春、杨X栓、杨X生兄弟三人争议老宅系1953年发放土地证，依据﹤关于印发《确定土地所有权和使用权的若干规定》的通知﹥第十九条“土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有；实施《六十条》时确定为集体所有的土地，属农民集体所有。依照第二章规定属于国家所有的除外”可知，争议老宅宅基地系集体所有，老宅基上房屋为私人合法财产。依据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定“一户一宅”、第六十三条规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让”可知，农村宅基地的土地所有权归集体所有，农民只有使用权，没有处分权。但《继承法》第三条“遗产是公民死亡时遗留的个人合法财产，包括：公民的收入；公民的房屋、储蓄和生活用品；公民的林木、牲畜和家禽；公民的文物、图书资料；法律允许公民所有的生产资料；公民的著作权、专利权中的财产权利；公民的其他合法财产”，明确规定保护公民的合法继承权；《物权法》第一百四十七条“建筑物、构筑物及其附属设施转让、互换、出资或者赠与的，该建筑物、构筑物及其附属设施占用范围内的建设用地使用权一并处分”可知，我国实行“房地一体主义”。房屋依附于宅基地之上，房屋所有权与宅基地使用权具有不可分割性。由此可知，老宅房屋应当作为合法遗产予以继承，保护继承人的合法继承权。因此，被告作，侵犯了原告和第三人的合法权益。
综上，淅川县荆紫关镇人民政府作出的荆政（）61号《关于荆紫关镇北街村杨X春、杨X栓与杨X生宅基地纠纷处理意见》认定事实不清，并适用法律错误，依法应予以撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项，判决如下：
一、撤销被告淅川县荆紫关镇人民政府作出的荆政（）61号《关于荆紫关镇北街村杨X春、杨X栓与杨X生宅基地纠纷处理意见》；
二、案件受理费五十元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交诉状副本，上诉于河南省南阳市中级人民法院。
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农村房屋及其宅基地使用权应当一体继承——杨X春 杨X栓诉淅川县荆紫关镇人民政府行政裁决案
