生态环境保护是关系国计民生和经济社会能否全面、协调、可持续发展的重大问题。党的十八大报告作出了“大力推进生态文明建设”的战略决策。最高人民法院、最高人民检察院联合发布《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》,进一步降低了环境污染犯罪的入罪门槛,严密环境刑事保护法网。检察机关应充分发挥检察职能,把检察工作融入生态文明建设中,为解决损害群众健康的突出环境问题,建设美丽中国作出应有的贡献。
一、生态环境犯罪案件的类型及特点
我国现阶段生态环境犯罪案件主要包括两大类:一类是直接危害或破坏生态环境的犯罪,包括污染环境的犯罪以及破坏自然资源保护的犯罪。刑法分则第六章第六节专门命名为“破坏环境资源保护罪”,并在分则其他章节设有与环境犯罪相关的条文规定。另一类是间接危害生态环境的职务犯罪,包括贪污受贿类犯罪以及渎职类犯罪,以渎职领域犯罪案件居多,贪污受贿类犯罪罪名包括贪污罪、受贿罪,渎职类犯罪罪名主要集中在玩忽职守罪和滥用职权罪,另外,环境监管失职罪、徇私舞弊不移交刑事案件罪,帮助犯罪分子逃避处罚等罪名也较为多见,涉案部门及涉案人员主要以林业、环境监管、水利、国土等部门国家机关工作人员为主。
生态环境犯罪案件具有以下特点:第一,严重的社会危害性。生态环境犯罪造成的危害结果通常不可逆转,较难修复,对人们的生产生活影响巨大。第二,行政从属性。生态环境犯罪以违反行政法律法规为前提,且环境违法的认定与环境主管部门的行政行为有关。第三,隐蔽性。生态环境犯罪的案发周期长以及地方保护等原因使此类案件不容易被发现。第四,案件关联性。所办的案件中,涉及的人员、领域、部门和罪名广泛,窝案、串案较多,且渎职犯罪与贪污贿赂等犯罪相互交织,渎职犯罪背后往往隐藏着贪污贿赂等职务犯罪。第五,复杂性。生态环境犯罪涉及庞杂的环保法律和复杂的专业知识,客观现实的复杂性和多样性也决定了认定此类犯罪因果关系十分复杂。
二、生态环境犯罪案件多发的原因分析
(一)违法成本低。我国刑法关于生态环境犯罪的立法只规定了结果犯,没有规定危险犯,只有造成重大损失时,才能追究相关人员的刑事责任,在一定程度上纵容了犯罪。另外,部分破坏生态环境犯罪处刑较轻,震慑力度不够。较轻的处罚与毁草、毁林开荒带来的巨大经济利益相比,犯罪成本不足以遏制和震慑犯罪。
(二)国家机关及其工作人员不作为、乱作为。有的国家机关工作人员为追究个人或部门利益而徇私情私利、贪赃枉法、渎职弄权,对涉嫌犯罪的危害资源环境渎职案件不向司法机关移送,以罚代刑,放纵违法犯罪;有的行政执法部门迫于上级干扰或者碍于“人情”,不敢依法行使,影响和削弱了对资源环境的监管职能。
(三)地方保护主义严重。有的地方政府片面追求“政绩工程”、“形象工程”,导致能源资源和生态环境严重破坏;有的地方部门领导以牺牲生态环境为代价,片面追求经济增长,放任破坏生态环境资源的违法犯罪活动,甚至干扰执法,导致破坏生态环境犯罪多发。
(四)受利益驱使严重。部分企业以重点项目为借口,罔顾公共利益、蔑视法律,大肆非法侵占、毁坏林地等资源环境,随意污染环境;有的企业明明有治污设备,但为了降低成本,放着治污设备不用,直接排污,而有的环保部门以及相关行政人员受贿渎职,甘愿充当“保护伞”。
(五)缺乏强有力的公众约束。危害生态环境犯罪的被害人一般较为分散,有的案件甚至没有明确的被害人,公众有效监督的缺乏和及时救济的缺失,使的有的企业有恃无恐。
三、检察机关保护生态环境的方式和对策
1、严厉打击破坏生态环境犯罪
在司法实践中,多数环境污染行为并非即时完成,而是持续长久,导致环境危害后果发生与环境违法行为实施之间间隔时间较长,增加了查处难度,加之社会公众和政府对环境犯罪行为的宽容心态,导致实际处罚概率偏低。这也助长了生态环境犯罪的侥幸心理。为确保环境犯罪处罚力度,检察机关必须严厉打击破坏生态环境犯罪:一要强化批捕、起诉等职能,提出量刑建议,对环境犯罪严惩不贷;二要强化环境犯罪立案监督、侦查监督和审判监督,坚决防止和纠正对环境犯罪打击不力问题,依法监督纠正有案不立、有罪不究、以罚代刑等问题;三要加强控告、申诉法律监督。通过多方位监督,确保环境犯罪绳之以法。
打击环境犯罪不能仅仅局限于《刑法》“破坏环境资源保护罪”规定的15个罪名,宜扩大刑事检察视野,对渎职罪中玩忽职守类(环境监管失职罪、动植物检疫失职罪)、滥用职权类(违法发放林木采伐许可证罪、非法批准征用、占用土地罪以及非法低价出让国有土地使用权罪)和徇私舞弊类犯罪(动植物检疫徇私舞弊罪)等与环境破坏密切相关的其他犯罪也应重点关注。由于我国刑法规定的环境犯罪,除了非法处置进口的固体废物罪外,在犯罪形态上都属于实害犯,各具体犯罪均以发生实际损害后果作为成立犯罪既遂的必要条件,所以,检察机关发现破坏环境的危险行为和实行行为,应采取其他环保检察途径阻止不法行为、保护环境。
2、深入查办生态环境犯罪背后的职务犯罪
近年来,危害能源资源和生态环境的情况仍然相当严重,环境破坏典型案件逐年增多,检察机关查办案件力度显著加大,查办案件涉及土地资源、森林资源、矿产资源、城建规划、水电资源、道路交通、环境监管等多个领域。从检察机关查办案件的情况看,土地、矿产、林业、水源等领域能源资源和生态环境的违法犯罪案件之所以屡禁不止,与一些国家机关工作人员玩忽职守、滥用职权甚至徇私舞弊、官商勾结、钱权交易具有直接的关系。全国检察机关查办的危害能源资源和生态环境渎职犯罪案件中,涉及罪名集中在玩忽职守罪和滥用职权罪、重特大案件多、行政执法人员占的比例较大、窝案、串案多、绝大多数案件发生在基层监管环节。因此,检察机关应严肃查办危害能源资源和生态环境渎职犯罪,重点查办危害土地资源、矿产资源、森林资源、水电资源等能源资源和危害生态环境的渎职犯罪案件。
3、探索推进检察机关主导的环境公益诉讼
检察机关主导环境公益诉讼,有利于防止环境行政部门及工作人员基于经济利益衡量、私利、偏见、地方保护主义或屈从某种压力而环境行政不作为或作为不当。由于环境损害具有长期性、隐蔽性、不易逆转性,损害结果一旦发生可对环境造成极大损害。对公益诉讼的受案范围,检察机关对于被督促起诉单位无正当理由在规定期限届满后未向人民法院提起诉讼的;不提起公益诉讼可能会导致环境公益遭受进一步损害的,检察机关可代表公众利益起诉。检察机关要把涉及环境保护的民事、行政申诉案件作为重点予以优先办理。对涉及侵害环境公益的民事案件,符合督促起诉条件的,应当督促环保部门或依法负有环境监管职责的部门起诉,或督促其履行职责。对涉及侵害环境公益的民事案件,可以探索向人民法院提起环境民事公益诉讼;对环保部门作为原告提起环境民事公益诉讼的,检察机关应当支持起诉。
4、发挥环保检察预防职能
环境污染和破坏一旦发生往往损失巨大,有些生态功能极难恢复,甚至不可逆转,治理成本高昂。但对造成重大环境污染破坏的环境犯罪处罚时,刑法的反应又太迟钝了,损害已经成为了既成事实。这要求审慎注意人类活动对环境长远的、全局的影响,防患于未然。检察机关要坚持“预防为主、综合治理”方针,发挥预防犯罪的先期屏障作用,促使生态保护和建设的重点真正从事后治理向事前保护转变,强化从源头防治污染,从源头上扭转生态恶化趋势。在预防环境污染和破坏方面,政府工作的重点应当放在注重对开发行为的规划和审批环节上,应当通过有效的规划环境影响评价制度保证各类规划决策的正当性以及合理性与合法性。检察机关要高度重视环境污染侵权案件中暴露出来的可能引发职务犯罪的隐患,积极开展预防调查。研究提出有效防范环保领域职务犯罪的对策措施,协助有关部门消除诱发职务犯罪的隐患,遏制和减少职务犯罪。对环保部门的执法不作为或执法行为严重违法的,要提出有针对性的检察建议,并督促环保部门及时办理或纠正。
5、与行政执法部门建立联动机制
加强与公安、环保、国土、林业、农业、交通、工商行政执法部门的配合,整合执法资源,建立联合执法机制,建立健全以信息共享、线索移送、共同配合、共同预防为主要内容的行政执法与司法相衔接制度,形成合力。同时,还要重点关注环境司法和行政执法的权力交叉地带,形成一种良好的协调配合,避免相互推诿。检察机关既要监督公安机关立案,又要督促环境行政执法机关及时移送涉嫌环境犯罪案件,使环境犯罪案件顺利进入刑事诉讼程序,防止环境领域以罚代刑、有罪不究。要建立行政执法与刑事司法信息共享平台,实现“网上衔接,信息共享”,增强行政执法和刑事司法整体工作合力,共同打击危害生态环境和能源环境的犯罪。对严重破坏生态环境资源的案件,及时介入行政调查,把行政调查和检察调查有机地结合起来同步进行,相互配合,相互监督。
（作者单位：山西省怀仁县人民检察院）
