党的十八大作出了“大力推进生态文明建设”的战略决策,首次将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局,彰显了加强生态文明建设的极端重要性和紧迫性。面临当前日益严峻的环境保护形势,加大对生态环境保护的司法监督力度,是检察机关义不容辞的责任和义务。虽然检察机关在生态环境司法保护中发挥了重要作用,但依然存在许多问题亟待解决,检察机关推进生态环境司法保护工作依然任重道远。本文拟以检察机关参与生态环境司法的困境为切入点,结合检察工作实际,探索建立检察机关参与生态环境司法保护可行性路径,以期能更加有效地发挥检察机关职能作用,为检察机关参与生态环境司法保护提供有益借鉴。
一、生态环境司法保护概述
(一)生态环境司法保护的概念
生态环境司法保护的概念包括广义和狭义之分。从广义的概念层面进行界定,生态环境的司法保护,是在国家现有的法律体系和法律机构框架之内,行政主管机关、公安机关、人民检察院依据其法定职责,以案件移送、立案侦查、提起公诉的方式,以及民事诉讼和行政诉讼的原告、人民检察院以起诉和公益诉讼的方式,通过人民法院的刑事诉讼审判、民事诉讼审判、行政诉讼审判和受理、审查并执行行政强制执行申请的方式,使国家有关生态环境保护的法律得以及时、正确实施和实现的司法活动。从狭义的概念层面进行界定,生态环境的司法保护,是指在国家现有的法律体系和法律机构框架之内,人民法院依据其法定职责,接受民事诉讼、行政诉讼的原告的起诉,或者接受人民检察院的刑事公诉、民事公益诉讼,并以民事诉讼审判、行政诉讼审判、刑事诉讼审判和受理、审查并执行行政强制执行申请的方式,使国家有关生态环境保护的法律得以及时正确的实施和实现的司法活动。
从以上定义可以看出,广义的生态环境司法保护概念侧重于从方式、途径、目的等多个方面进行界定,涵盖了行政执法机关、公安机关、人民检察院、人民法院的权限和职能等。狭义的生态环境司法保护概念则侧重于审判中心主义,着重强调人民法院在生态环境司法保护中的重要作用,即通过公平审判使生态环境保护的法律得以正确实施。笔者认为,狭义的生态环境司法保护概念具有一定的片面性,在现有的生态环境体制机制发展背景下,广义的生态环境司法保护概念,会更有助于全面认识生态环境司法保护的规律、发展现状、改善路径等,具有一定的借鉴性意义。
(二)破坏生态环境司法保护型犯罪的特点
破坏生态环境司法保护型犯罪的特点一方面直接影响到检察机关打击危害环境类犯罪的力度以及参与生态环境司法保护的广度,易导致办案困境;另一方面,也为检察机关如何参与生态环境司法保护提供间接性指引,比如严重的社会危害性指引思想意识的转变、隐蔽性指引专业性人才的培养等等。详言之,破坏生态环境司法保护型犯罪的特点主要包括以下几点:
一是严重的社会危害性。破坏生态环境司法保护型犯罪造成的危害后果通常具有不可逆转性,生态环境一旦破坏就较难恢复或者恢复成本巨大,对人们的生产生活产生较大影响。
二是潜在性和积累性。破坏生态环境司法保护型犯罪所造成的影响可能会逐渐积累,在未来一段时间后才可能会显现。然而,启动生态环境司法保护程序一般会依据一定的危害后果,危害后果在一定时间内无法显现,导致生态环境司法保护具有一定的滞后性,且随着时间的推移,遗失证据的可能性以及证明因果关系存在的难度也会随之增大。
三是行政从属性。生态环境犯罪以违反行政法律法规为前提,且环境违法的认定与环境主管部门的行政行为有关,此类犯罪案件的来源取决于行政机关的移送。
四是隐蔽性和复杂性。生态环境犯罪的案发周期长以及地方政府保护等原因使此类案件不容易被发现,且认定生态环境犯罪往往必须依据专业的环保知识,作为非专业人士的人员对此很难判定。对环境犯罪所导致的直接损失与间接损失的测算即使通过专业的技术手段也较难量化,且因果关系的认定问题也较为复杂。
二、检察机关在生态环境司法保护中的现状分析
(一)国外检察机关参与生态环境司法保护的有益借鉴
国外生态环境司法保护的做法可以为我国司法实践提供有益借鉴。主要表现在以下几个方面:一是检察机关职能上的借鉴。例如:巴西在上个世纪80年代末通过修改宪法强化检察机关的权力以保护公民的环境权。明确规定检察机关可以通过以下途径介入环境保护:开展民事调查;进行法庭外的调整;提起民事公益诉讼;检控环境犯罪等。在日本也允许检察官作为公共利益的保护者提起公益诉讼。其他国家(地区)诸如英国、德国、法国、俄罗斯、我国澳门地区等都赋予了检察机关提起环境公益诉讼的权利。 二是立法上的借鉴。世界上大多数国家和地区,立法都明确检察机关对环境保护的介入。例如:在美国,联邦方面于1969年制定的《国家环境政策法》、1970年至1972年间修改的《清洁空气法》等单项环境法规均授权检察官提起相应的环境侵权诉讼,或者支持主管机关和私人提起的请求。三是司法协作机制的借鉴。环境司法协作机制的建立能够促进司法机构及时有效保护公民的环境权。例如:在美国,无论是在环境机构与其他政府机构,还是环境机构与司法机构之间都建立起了固定的协调机制,协调方式包括设置协调机构、共同协调提起违法诉讼、建立具有一种约束性的伙伴关系等。
(二)我国检察机关参与生态环境司法保护面临的困境
检察机关参与生态环境司法保护,是践行科学发展观的时代要求。目前,检察机关在生态文明建设中的法律监督职能并没有得到充分的彰显和发挥,依然面临许多困境。主要表现在以下几点:
一是环境刑事犯罪案件打击力度不够。大量的破坏环境犯罪行为,没能进入检察起诉环节,仅仅停留在行政处罚的层面,或者即便进入检察起诉环节,对于裁判结果的贯彻执行力度也无法得到切实有效的保障。隐藏在破坏环境资源犯罪背后的国家机关工作人员失职渎职犯罪,甚至是与犯罪分子相互勾结的犯罪行为,也无法得到充分的惩治。
二是环境公益诉讼案件的数量偏少。无论从全国还是局部看,总体上环境诉讼案件不多,环境公益诉讼案件就比较少。检察机关在环境公益诉讼的探索中过多考虑方方面面的协调关系,行动略显保守。导致这种现象的原因主要在于立法上的空白、原告主体的不确定性、收集证据难以及鉴定评估难度大等。
三是检察机关不愿监督或监督不到位。针对现实中存在的大量环境违法行为,部分检察机关存在不愿监督、不敢监督和不善监督的问题。现阶段检察机关环保职责的缺失,也导致了检察机关在环境保护中力量显得单薄,不能与公众的期待相适应。同时,破坏污染环境的侵权成本低,行政处罚力度轻导致边治理边污染的恶性循环,导致检察机关监督不到位。目前,除《治安管理处罚法》第30条、第60条规定涉及污染、破坏、影响环境保护的行为,处以行政拘留外,其他的现行环境法律和行政法规的规定,对环境违法案件的最严厉的行政制裁手段就是罚款,而且是单位承担,对企业负责人和责任人员没有影响,而罚款对于环境违法企业来说根本构不成压力,与其纠正违法行为的成本也不对称。因此,仅用行政手段处理不能威慑环境污染违法犯罪行为,必须通过强有力的环境司法,才能有效打击环境污染违法犯罪行为。
四是行预和地方保护主义严重。当前,在许多地方,党委、政府首先关注的是经济发展的硬指标,生态环境保护状况则无人问责。在有些生态环境保护案件涉及地方重大经济利益时,为了保护地方经济发展与稳定的需要,地方党委、政府动辄干预法院的独立审判,迫使司法机关为本地区的经济发展“保驾护航”。因为生态环境损害纠纷的加害人往往是能够给当地创造税收和就业机会、拉动经济增长的企业,既然这个企业能够给当地带来税收和就业机会,带动当地经济的发展,因此就会受到当地党委、政府或暗或明的保护,导致生态环保护案件起诉难、取证难、鉴定难、审理难、判决难、执行难。
三、检察机关参与生态环境司法保护的对策与建议
增强检察机关在生态环境司法保护中的现实参与性和实效性具有重要的法律意义和社会意义。笔者将结合福山区人民检察院工作实际,具体说明检察机关参与生态环境司法保护的可行性对策建议。近年来,福山区院以打击和预防环境领域各类犯罪为基轴,借助政府环境管理和环境司法审判平台,在监督组织、监督方式、监督理念等方面进行了有益探索,努力为建设“美丽烟台?生态福山”提供强有力的司法保障。
(一)坚持正确执法理念,牢固树立生态环境司法保护意识
检察人员必须强化环境保护意识,树立正确执法理念,将打击破坏环境类犯罪作为检察人员义不容辞的责任和义务,坚决摒弃地方保护主义、简单办案、应付办案等错误执法观,紧紧围绕生态文明建设的实际,执法保稳定、办案促和谐、监督护公正,努力实现法律效果与政治效果、社会效果的统一。 近年来,福山区院多措并举,对内对外积极营造环境保护的正确理念。一是开展专项宣传行动。加大生态环境资源保护宣传力度,深入到基层中宣传和引导百姓了解生态环境资源犯罪的相关问题,通过以案说法、发放宣传资料,判决书上网、典型案件报道宣传,定期公布一批生态环境资源案例等形式,进行有关法规及有关环保知识的普及教育,提高社会公众的生态环保意识。二是充分发挥新媒体平台作用。,创设新媒体工作室,内设工作人员4名,打造全新宣传平台。同时,依托此平台,运用微信、微博等方式,畅通公众参与举报、揭发环境资源犯罪的渠道,提高当地农民及全社会的法制、环保意识,鼓励和提高群众参与保护生态环境资源的热情。三是建设环境法治文化。以“福检?福文化”为基础平台,打造浓厚环境法治文化氛围。积极教育和引导检察干警以文化认同去严格、公正、高效、廉洁办案,进而教育和引导检察干警对环境资源法治文化的认同,形成尊重法律、崇尚法治的良好氛围。同时,通过定期学习、组织案例研讨等方式,鼓励检察干警加强环境理论知识的学习;通过着重培养专业性技术人才,增强涉案环保案件取证的技术力量,及时收集和固定证据,保证办案效果。
(二)充分发挥监督职能,严厉打击破坏生态环境类犯罪
严厉查办破坏环境资源渎职犯罪,不断拓宽渎职犯罪案件线索来源渠道,注意从群众反映强烈的领域,从披露的重大事件中摸排案件线索,尤其注重从关键环节入手,重点查明生态环境保护重点领域是否存在失职渎职行为。同时,加强内部各职能部门之间的协作配合,强化立案监督、侦监、公诉、反渎等部门加强沟通协作,将各自案件办理情况,以及案件线索和相关证据材料、监督案件的证据情况、公诉情况及庭审情况、判决情况等各种信息及时输入捕诉信息共享平台,为开展立案监督工作提供了信息资源保障。以福山区院为例,一是建立涉生态案件办理绿色通道。充分发挥侦监、公诉职能,严厉打击群众反映强烈的滥伐滥采、水源污染、非法占用农用地等环境资源遭受破坏的案件,通过共同建立破坏环境资源犯罪诉讼监督电子台账,不定期召开部门联席会议,实现批捕、起诉、监督信息资源共享,有效整合内部力量,坚决打击危害环境类犯罪。以来,共计实现打击各类危害环境类犯罪11件15人,赢得了社会的广泛赞誉。二是坚决查办破坏生态环境背后的职务犯罪。截至目前,共有6名工商、国土工作人员因职务犯罪被立案侦查。如通过办理姜和平非法采砂一案,一举查办了5名工商所所长玩忽职守、滥用职权,纵容姜和平非法采砂,严重破坏生态环境的渎职犯罪案件,取得了良好的社会效果。
(三)能动有为创设指引,加强生态环境职务犯罪预防工作
加强生态环境职务犯罪预防工作,一是积极协助环境监管部门开展多种形式的职务犯罪预防教育,加大环保宣传力度,强化环境污染风险警示教育,提高执法人员的法律意识。二是结合日常办案,针对苗头性问题和关键环节,提出检察建议,帮助有关单位及时、有针对性地制定规范和制度,堵塞漏洞。三是加强新闻媒体、社会各界的外部监督机制,加大对预防环境职务犯罪行为的宣传力度。,福山区院建成5个履盖各镇、街道的派驻检察室,把环境保护检察职能向农村地区延伸,有针对性地开展法制宣传教育,实地受理群众投诉、举报,提高了广大群众保护生态环境的意识,激发了参与热情。通过积极引进“检察数字视频”项目,成功安装了20台视频终端,通过播放警示教育短片、检察新闻等方式,将生态环境保护的理念以及破坏环境的反面教材融入其中,取得了良好的宣传效果。四是进一步健全完善监督工作机制,出台《关于服务生态环境保护工作的实施意见》,为加强生态环境职务犯罪的预防工作提供明确指引,确保服务和保障生态环境工作有序开展。
(四)善用联合执法模式,积极构建环境联动司法保护机制
一方面,建立联动机制,公安、检察、法院等一线司法部门要及时和环保、国土等环境行政执法部门加强沟通,互通信息,交流经验,通过环境保护执法联席会议的形式将涉及本地区的环境案件信息进行平台整合和资源共享,便于环境保护信息的收集,加强交流,探讨整治环境污染的有效措施和可行办法,注重对破坏环境不法行为的打击和制裁,从根本上促进本地区环境的改善和环境保护的发展。另一方面,建立公安机关、检察机关、质检、卫生、环保行政部门的联动机制,搭建案件通报、联席会议等工作制度,发挥行政监管、行业监管等约束机制的作用。近年来,福山区院积极借鉴其他地区有益经验,坚持法治化综合治理理念,强势凝聚执法合力。同时,创新联动执法工作模式,主动加强与公安、环保、国土等部门的协作配合,建立健全以信息共享、线索移送、共同配合、共同预防为主要内容的行政执法与司法衔接制度,共同打击危害生态环境的犯罪。例如:烟台市福山区门楼水库是烟台市区生活用水的主要水源地。但随着区域经济发展,各种环境问题逐渐凸现,尤其是畜禽养殖业给水源地造成了较大污染。去年以来,我院以开展生态环境保护专项立案监督为重要抓手,联合并推动环保、林业、水利、水库管理局等行政执法部门开展专项整治活动,对水源地保护区域的违章建筑全部予以拆除,生态环境与人居环境明显改善。
(五)全面增强创新意识,全方位探索环境保护检察途径
面对生态环境保护的现实紧迫性,检察机关应积极拓展保护环境检察新途径,实现生态环境司法保护工作新的飞跃。近年来,福山院坚持“惩防结合,以防为主”理念,积极探索拓展环境保护检察途径。一是积极延伸检察监督职能。探索立案调查、纠正违法、检察建议等多种法律途径,共办理行政执法监督案件33件,向环保、林业、基层党委、政府等部门发出检察建议23份,公开宣告14次,跟踪回访8次,有效解决了执法不严、监管不力等问题。例如:辖区内的张格庄镇是“中国大樱桃第一镇”,针对该镇无限制开采矿石导致农用地被大量吞噬,废矿随处可见的严重环境破坏现象,我们一方面建议安监、工商、环保等部门加大对矿产资源开发的监管力度,另一方面建议农业、水利、林业等部门,改善土壤条件,重建植物群落。以来,相关部门先后申请省市财政资金4500万元用于矿山复垦治理,恢复农田500余亩,关闭矿山85家。二是积极探索研究检察机关参与公益诉讼。积极探索研究以检察机关为主导的环境公益诉讼。加强理论研究的同时,加强实践探究。对涉及侵害环境公益的民事案件,符合督促起诉条件的,督促环保部门或依法负有环境监管职责的部门起诉,或督促其履行职责,或探索向人民法院提起环境民事公益诉讼等,实现理论与实践的双重突破。三是积极推动立法完善。结合案件办理中发现的问题,积极向立法机关反映,不断完善和充实有关环境和自然资源保护的法律法规。同时,加强与环境资源行政执法部门的沟通,建立定期巡访制度,了解环境违法和执法情况,从中发现环境犯罪的线索。四是拓展涉案线索来源渠道。加强与举报群众、环保公益组织等的联系,对于人民群众涉及环境方面的控告、申诉等,实现优先受理、优先立案、优先结案,保证相关违法犯罪案件得到及时查处,取信于民。同时,设立环境犯罪举报热线,鼓励公众参与,查证属实的,按照规定,对举报人给予奖励。
总之,建设生态文明是关系人民福祉,关乎民族未来的长远大计。检察机关作为法律监督机关,在我国生态文明建设中发挥着重要作用。检察机关要在充分发挥传统检察职能的基础上,不断加强生态环境司法保护体制机制创新,才能实现新的有益突破。生态环境保护功在当代,利在千秋。今后,我们将进一步强化生态环境保护法律监督职能,不断探索新思路、新方法,主动服务,能动作为,为实现“天蓝、地绿、水净的美好家园”提供坚实有力的法治保障。
（作者系山东省烟台市福山区人民检察院党组书记、检察长）
