【内容摘要】环境问题是我国21世纪面临的最严峻挑战之一,保护环境是保证经济长期稳定增长和实现可持续发展的基本国家利益。检察机关充分发挥检察职能作用,积极探索生态环境保护的法律途径,加大对生态环境的保护力度。本文就检察机关提起环境公益诉讼进行了探讨。
【关键词】环境 检察机关 公益诉讼
我国的国家环境与资源保护法律在迅速增加,但我国的环境污染和自然破坏等问题却一直未得以根本好转。检察机关作为公共利益的代表,在环境保护中责无旁贷。6月6日,最高人民检察院召开新闻发布会,通报了检察机关以来加强生态环境司法保护的有关情况及典型案例;7月2日,最高人民检察院公布了《检察机关提起公益诉讼试点方案》(以下简称《试点方案》),充分体现了检察机关在生态环境保护中的司法担当。本文就检察机关提起环境公益诉讼进行如下探讨:
一、检察机关提起公益诉讼的现实意义
公益诉讼是当国家利益或者社会公共利益受到侵害时,根据法律的授权,由有关主体向法院提起诉讼,以维护国家和社会公共利益的一种诉讼制度,包括民事公益诉讼和行政公益诉讼。在我国,建立检察机关提起公益诉讼制度,既具有深厚的法理依据,又有重要的法治价值和现实意义。
(一)建立提起公益诉讼制度符合我国检察机关的性质和定位
我国宪法规定,人民检察院是国家的法律监督机关,本身的性质和职责表明它实质上具有国家整体利益的维护者或公共利益代表人的身份。检察机关通过依法独立公正行使检察权,维护国家法律的统一、正确实施,从而保障国家权益、社会环境公益不受侵犯。环境公益诉讼涉及公共利益,由检察机关提起环境公益诉讼,既是检察职能的延伸扩展和时代赋予检察机关的神圣使命,也是建设现代法治社会和生态文明社会的必由之路。
(二)检察机关作为公益诉讼代表人是世界各国的普遍做法
综观大陆和英美两大法系主要国家,检察权虽在行政权和司法权的归属上不尽统一,但均主要在诉讼活动中发挥作用,并普遍作为国家和社会公共利益的代表参加诉讼。法国早在1806年法律就赋予检察机关在公法秩序受到侵害时,有权为维护公法秩序而提起民事诉讼,其《新民事诉讼法典》规定凡是在公共秩序受到危害的情况下,检察机关可以“代表社会”的名义,以“主当事人”或“从当事人”身份参加公益诉讼;德国也确立了行政诉讼的公共利益代表人制度,检察官可以作为公共利益的代表人,可代表联邦或地方独立提起或参加行政法院的行政诉讼;美国《国家环境政策法》、《清洁空气法》等多项法律均授权检察机关可以提起相应的环境侵权诉讼,或者支持主管机关和私人提出的请求。《试点方案》规定公益诉讼案件中,检察机关以“公益诉讼人”的身份提起诉讼,既符合司法规律,又符合法治要求。
(三)社会公共利益不断遭受侵害的严峻现实是建立检察机关提起公益诉讼制度的客观需要
近年来,一些单位和个人为追逐私利,不惜违法损害国家利益或者社会公共利益,生态环境污染、危害食品药品安全等侵害社会公共利益的事件时有发生。若法律仅允许直接利害关系人起诉,往往将因主体不适格、力量太单薄而陷入无人起诉的尴尬。社会各界呼吁检察机关通过提起公益诉讼维护社会公共利益的要求日益强烈。赋予检察机关在公益诉讼中提起诉讼的权力,不仅符合检察机关作为国家法律监督机关的职能特点,也体现公益诉讼国家干预的原则。
二、检察机关提起公益诉讼面临的问题
(一)检察机关提起环境公益诉讼尚处个案阶段,未成主流和规模
虽然与个人及社会团体组织相比,检察机关有着完善的业务部门和丰富法律知识的专业人才,检察人员收集证据的能力比较强,在司法经验和诉讼能力上也有优势。与地方环保部门相比,人民检察院独立行使检察权,较少受到外部干预尤其是行政权力的干预,可以客观公正地实施诉讼活动,实现公益的目的。但从6月16日最高人民检察院召开的新闻发布会所通报的检察机关加强生态环境司法保护的有关情况及典型案例[1]来看,检察机关保护环境的途径依然是运用批捕、起诉职能,工作相对被动。检察机关介入环境污染事件调查,严查事件背后的渎职犯罪,仍然为传统职能之发挥。
(二)证据收集问题
我国《侵权责任法》规定,环境污染损害赔偿案件实行举证责任倒置制度,由污染者就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任,但检察机关提起环境公益诉讼仍需承担污染者存在污染行为以及污染损害后果的举证责任。由于环境污染具有专业性和技术性,检察机关在事实认定和证据收集等方面需要一定的专业技术做支撑,特别是对环境污染损害后果的举证更是遇到司法鉴定的瓶颈难题。在环境公益诉讼中,污染物的性质、污染范围、污染程度,以及污染造成经济损失的具体金额,都需要由具备评估能力和司法鉴定资质的第三方鉴定机构作出的司法鉴定文书为证据才能最终确定。而生态环境损害评估鉴定是一个多学科、综合性和技术性都很强的工作,国内既具备评估能力,又有司法鉴定资质的机构少之又少。究竟选取哪一级的环境评估鉴定机构进行专业辅助才具有比较强的证据效力,也是检察机关提起公益诉讼面临的问题。
(三)评估鉴定费用问题
目前环境公益诉讼面临巨大的诉讼成本难题,评估费、鉴定费、诉讼费以及其他费用让环境公益诉讼举步维艰,特别是目前环境污染的评估鉴定费用非常高,仅鉴定污染物属于危险废物还是一般固废就需要数万元,环境损害评估司法鉴定更是价格不菲,高达几十万元,这些诉讼成本由检察机关承担很不现实。因为检察机关属于国家机关,除了正常的财政拨款外,没有其他经济收入渠道。
三、检察机关参与环境公益诉讼的相关建议
(一)建立检察机关参与公益诉讼案件的筛查机制
由于检察机关的传统使得其偏重于刑事领域方面,其内部司法资源往往向侦查、刑事检察部门等倾斜较多。在司法资源有限的情况下,在环境公益诉讼领域要求检察机关投入较多的精力,在现阶段可能是不现实的。因此在程序上,应该建立环境公益诉讼案件的参诉筛查机制,避免司法资源的浪费。在案件的筛查上,主要应该考虑涉案标的大小、造成的社会影响的大小、国家或公共利益的受损程度、参与环境公益诉讼的可行性和风险性等。建议由检察委员会办公室负责对案件筛查工作,其优势承担着检委会上会案件、议题的审查工作,对案件的筛查积累了丰富的经验。
(二)加强立法与司法的有机衔接
《民事诉讼法》和《试点方案》关于检察机关支持起诉已有原则规定,但还需要最高人民法院、最高人民检察院联合颁布司法解释,具体规定检察机关支持起诉的条件、对象、程序规则等内容。同时加强案例研究,运用个案、类型化和整体性等案例研究方法,对环境公益诉讼案件进行整理、归纳、分析和对比,及时揉合相关的地方规范性文件进行研究,总结、提炼和发现环境案件管辖、审理和执行的特别程序规则,包括检察机关直接提起和督促提起民事、行政公诉的法律规定。检察机关的法律政策研究室也应尽早就环境损害鉴定评估机制进行调研,与人民法院、相关鉴定机构、相关科研机构进行座谈,商讨切实可行的方案,就对环境损害的原因、范围、损害程度、损失大小等如何认定提出相应的法律意见。
(三)建立民事行政检察与环境保护部门沟通机制
紧紧围绕民行检察工作发现的环保问题和薄弱环节,积极同环境保护等政府职能部门协调,推动环境保护执法和创新发展。环境公益诉讼肯定会涉及到与环境保护部门的沟通协调问题。检察机关提起环境公益诉讼往往需要环境保护部门的支持和配合,执行活动中也需要环境保护部门的积极参与,解决环境问题最终还是要落实在完善环境保护部门对环境问题的监管上。因此,检察机关应该主动与当地环境保护部门建立沟通渠道,协调相关问题,就环境保护执法联席会议、环境保护执法联络员和环境保护犯罪达成一致意见,特别就环境公益诉讼的现场调查、证据收集和损害评估的协作进行具体规定,建立健全运用民事行政检察职能加强环境保护的长效协作机制,使检察工作与环境保护工作有效衔接,督促环保部门妥善行使职权,配合检察机关的环境公益诉讼活动。
（作者单位：河北省唐山市路北区人民检察院）
注释：
[1]1月至4月，全国检察机关共批捕污染环境、非法采矿、盗伐滥伐林木等破坏环境资源犯罪嫌疑人10084人、起诉28707人；查办生态环境领域贪污贿赂犯罪案件489件581人，查办渎职犯罪1123件1582人；监督行政机关移送破坏环境资源类案件1866件2229人，监督公安机关立案侦查破坏环境资源类案件1639件1984人。
