摘要：日本人多地少,农业经营规模小,农业兼业化和老龄化严重,导致农业经济效益低。通过采取农地制度创新和机制设计、建立健全农业合作组织体系、加大农业科技投入、培育农业经营主体、提供财政和信贷政策倾斜等一系列措施,大力发展农业适度规模经营,收获规模经济效益。中国与日本国情相似,借鉴日本的经验,发展农业适度规模经营需要通过创新和完善农地产权机制、建立农地流转中介组织、构建新型农业经营体系、实施"科技兴农"战略、加大财政支农力度等途径来实现。
适度规模经营是现代农业发展新趋势,是推进农业现代化的重要环节,发展农业适度规模经营有利于解决“三农”问题,确保粮食增产、农业增效、农民增收。日本人多地少,耕地面积为456.1万hm,人均耕地仅为0.036hm[1],土地分布过于零散,加上兼业化和农业劳动力老龄化日益严重[2],日本农业开始进入离农时代。日本从本国资源禀赋特点出发,通过采取农地制度创新和机制设计、建立健全农业合作组织体系、加大农业科技投入、培育农业经营主体、提供财政和信贷政策倾斜等一系列措施,大力发展农业适度规模经营,取得显著的规模经济效益。中国的资源禀赋与日本相似,在现有的农村基本经营制度下,分散经营、粗放式经营阻碍了农业现代化进程。借鉴日本的经验,并结合国情探索中国发展农业适度规模经营的路径,加快推进中国农业现代化。
1 日本发展农业适度规模经营的经验
1.1 农地制度创新和机制设计促进农业适度规模经营
(1)农地制度创新。日本对全国农地进行分区,分为保护区和开发区,并制定严格的农地占用许可制度,坚决排除以耕作以外的目的获取农地权利。同时,通过制定农地管理机制和保护耕作者权利制度,对农地加以管制。为了保护耕作者的权利,转移农地权利必须经过知事批准和市町村农业委员会同意,以保证优质农地用于农业,促进农业生产力发展。日本大力推行“耕者有其田”,对个人买卖土地、变更土地权利、土地流转实行严格管理,以达到保护农业经营者权利的目的。
(2)政府支持引导规模经营的监督机制。为了扩大土地经营规模,促进农业适度规模经营,日本政府无论从政策制定、农业法律制度的出台和修订,还是在实践过程中对中介组织的支持及对农民的保护等方面,都发挥着非常重要的作用。“农地中间管理机构”于在各都道府县成立,专门负责农地租赁、流通等事务。
(3)农地流转法律与政策保障机制。从20世纪70年代初开始,日本加快推进土地使用权和经营权的流动[3],以扩大农地经营规模。通过颁布法律和制定政策来保障农民的权利,鼓励农地流转,促进农业规模经营(表1)。
1.2 农业合作组织为农业适度规模经营提供全方位服务
日本的农业合作组织数量众多,而且呈不断增长趋势,日本各种类型的生产合作组织从2000年的9 961个发展到的14 736个。农业合作组织不仅是一种新的扩大农地经营规模的方式,而且为农户提供全方位的农业社会化服务,有利于农业专业化、集约化、规模化发展。
(1)搭建农地流转服务平台,促进土地流转集中。农业合作组织为广大农户提供农地流转服务,加快土地流转集中。农民协同组合(简称农协)是日本功能最完善的民间组织,其目的在于增强广大农户经营农业的能力和提高农民生活水平,农户加入农协率为99%以上。农协拥有广泛的信息渠道,能为农民搭建农地流转信息平台,对接农地流转的转进转出双方信息,包括流转价格、流转形式、转入方的信息等,节约谈判费用,有利于土地流动。同时,农协在一定程度上起到审核的作用,筛选出最有效最准确的流转信息,避免信息不对称造成农地流转收益损失和权益剥夺。非营利性农地管理公司是由政府发起成立的,服务功能与农协相似,为农地流转提供农地流转信息与咨询服务。“农地保有合理化法人”组织的主要业务是农地买卖、租赁和耕作托管。
(2)农协为农业规模经营提供完善的农业社会化服务。围绕专业化、集约化、规模化的原则,农协为农业生产经营提供一系列社会化服务,指导农户制订农业生产长中期规划,帮助农户选种、育苗、培肥。农协的营农指导机构聘请营农指导员,为农户提供农业生产经营信息,指导农户制订增产、增效、增收计划,推广现代农业技术[4]。许多农业基础设施,如温室大棚、冷藏库、农资仓库、农机等,都是农协以保本价为农户提供服务。农协还提供高科技的种苗,开展农民培训。日本农户大部分的产品由农协贩卖,生产资料由农协提供。农业服务项目小而多,农协能提供产前、产中、产后的全程多方位服务,有利于农业规模经营发展。
1.3 加大科技投入为适度规模经营提供保障
适度规模经营旨在降低农业生产的平均成本,使土地、劳动力、资本等要素的配置趋于合理,因此对机械化、科技创新与推广提出了更高的要求。日本的农业科研体系由国立和公立科研机构、大学、民间3大部分组成,研究开发工作的骨干是直属农林水产省的29所国立研究机构,与地方和民间机构紧密联系,并形成了以政府为主导、农协为纽带、科研机构为支援的自上而下的多维立体运行机构[5]。2000年前后,日本政府的农业科研经费占农业GDP的2.2%。据日本农林水产省数据统计,财政年度农林水产省的科技相关预算上升为1 316亿日元(100日元约合5.60元人民币,),约占政府科技相关费用预算总额的3.69%。,日本政府提供给农业科研机构的科研经费为371.32亿日元,加上设备费、委托研究费等,可支配开支达451.98亿日元。日本对农业科技的大量投入,为发展农业适度规模经营提供了有力保障。
1.4 培育适应规模农业的经营主体
日本农业的兼业化、老龄化现象严重,日本专业农户的比例不足30%,农业劳动力的平均年龄从1995年的59.1岁增长到了的66.2岁[6],65岁以上的占60%,40岁以下占比仅为10%。农业劳动力兼业化与老龄化使日本农业出现萎缩,影响现代化农业生产的进程。从20世纪60年代开始,日本制定一系列政策,重点培育现代化农业经营主体,不断扩大经营农户的经营规模,提高农业生产效率和促进农地规模化经营,振兴农业(表2)。截至年初,认定农业者数量达到23.34万个,其中法人1.67万个,村落营农组织9 321个。加强对新兴农业生产者的培训,为农业经营组织雇佣新的农业生产者,并对其进行技能培训和研修给予最长2年、每年最高120万日元的资助,对接受短期农业就业体验的实习生给予每名2万日元的支持。
1.5 财政和信贷政策向农业规模经营主体倾斜
(1)加大农业基础设施投入。日本农业投资额在财政预算中占比不断上升,国家财政和地方政府农业预算支出超过农业GDP总额。,财政农业预算为23 284亿日元,占财政总预算的2.6%,其中,农业农村公共基础设施建设支出为2 385亿元,占财政农业预算的10.2%。
(2)制定信贷优惠政策。政府对购买耕地、放牧地、宜林地及农业设施用地的大农户给予低息长期贷款或无息贷款。日本政策金融公库可向认定农业者发放个人最高3亿日元,法人最高10亿日元的无担保、无抵押贷款。
(3)支持农地金融组织为农业规模经营融资。日本农地金融组织依附于农协[7],包括基层信用合作社、信用联合会和农林中央金库。农地金融组织中只有基层信用合作社与农民直接接触,上级机构对下级机构发放贷款,并以股权的形式吸收富余的资金,向农户发放的贷款全部来自国家财政。为了帮助大农户购买小农户的土地,加快土地集中,农地金融组织于1985年开始设置“扩大经营规模资金”,专门发放利息优惠的贷款。农协组织和“农地保有合理化法人”在政府的资助下实行租金差异化,可将租金一次性支付给农地租出者,而租入者可分期支付租金。
(4)强化金融补贴、税收优惠激励。为了支持农业专业生产经营者扩大经营规模,日本设立扶持农业专业经营者、青年务农人员的专项基金,并向18~45岁的青年务农人员及65岁以下有知识和技能的农业生产者发放无担保、无抵押的农业生产改良贷款,最长贷款期限达[6]。
2 日本发展农业适度规模经营的效果分析
2.1 实现专业化、集约化的农业规模经营
随着推动土地流转集中,转移农业富余劳动力,日本全国农户数迅速减少,土地经营规模逐渐扩大,据统计,1965年日本国内拥有农地1~2hm和2~3hm的较小农户分别为1 370 991户和405 250户,到1980年,这两类农户数分别减少25%和38%;1965年拥有农地3~5hm和5hm以上的较大农户分别为86 598户和63 458户,到1980年这两类农户分别增加至104 800户和77 780户,分别增加21%和22%。经营面积在5hm以上的专业农户,从1985—1998年增加了近117%,而经营面积在0.5hm以下的农户则下降了近70%。从表3可看出,每个农业经济活动人口耕地面积从1999年的1.5hm增加到的3.2hm,增加了近113%,远远超过法国、土耳其、英国、美国、泰国、中国和印度。日本农地经营规模正在快速扩大,平均每个农场的规模是1.8hm。在农协推动下日本实现了专业化、集约化的农业规模经营和农业区域专业化,特别是倡导“一村一品”运动促进了农业规模经营。
2.2 提高农业劳动生产率
日本对农业加大财政支持和技术投入,大量采用中小型农业机械,农业机械化水平居世界前列。日本普通农家种田使用耕田机、插秧机、收割机、脱粒机、运输机,甚至是直升机,种植管理100hm以上土地只需要2个人。从表4可看出,日本农业工人人均增加值从的27 987美元上升到的50 720美元,增幅近82%。同时,每公顷耕地化肥消费量从的348.0kg下降到的259.1kg,下降了近34%,大大提高了农业劳动生产率,降低了农业生产成本。
2.3 促进农村结构调整
日本农业就业人口是260万人,下降到239万人,农业就业人员占比不断下降。农村人口占比由的14%下降到的7.0%,反映出农业劳动力不断缩减,农村劳动力向农外转移,促进农村就业结构调整(表5)。
3 日本经验对中国发展农业适度规模经营的启示
3.1 创新和完善农地产权机制
(1)修改完善现有法律法规,明确农村集体土地所有权主体。
(2)加快推进土地承包权确权。贯彻落实《不动产登记暂行条例》,加快推进农村土地承包权调查、确认、登记、发证工作,让土地承包权边界清晰化,让农民的土地权利有保障,以促进土地流转,发展规模经营。
(3)实行土地所有权、承包权、经营权“三权”分离。全国1.66亿外出农民工中有3 400多万人举家外出,根据农业部统计,截至6月底,全国农户承包土地流转面积达0.25亿hm,占家庭承包耕地总面积的28.8%。就业结构、就业地点的变化,承包主体与经营主体的分离,为土地流转创造了条件。按照“落实集体所有权、稳定农户承包权、保护土地经营权”的思路,进一步明确三者在占有、使用、收益、处分之间的权利界限,推动土地流转,促进农业适度规模经营发展。
(4)规制政府征地行为,维护土地承包权长期稳定。严格按照“公益性用地靠征用,经营性用地靠市场”的原则征用土地,保持农民土地承包权的长期稳定性,为发展农业适度规模经营创造一个稳定的环境。
3.2 建立农地流转中介组织
建立农地流转中介组织,能最大限度地促进农地流转。通过农地流转集中,扩大土地经营规模,是发展农业适度规模经营的重要形式。目前,中国农地流转中介组织还处于起步阶段,类似于土地流转服务中心、土地信托服务站、土地银行等中介组织数量少、区域分布不合理、结构和功能不完善,职能缺失严重。应加快建立由农民自发组合建立为主、政府发起建立为辅的农地流转中介组织,大力倡导由专业大户、技术能手和农民组合建立的农民合作组织,鼓励社会各种力量建立农地流转服务公司,为流转双方提供流转信息,降低交易费用,规范流转程序,加快土地流转。
3.3 构建新型农业经营体系
(1)培育新型农业经营主体。中国现有农业经营主体主要有承包农户、专业大户、家庭农场和农业产业化龙头企业等。据统计,截至年底,全国已有专业大户和家庭农场341万户,合作社129万个,农业产业化龙头企业12万家。但是,还远远不能满足具有“四化”特征的新型农业经营体系的要求。中国农业出现不同程度的兼业化和老龄化,根据第二次全国农业普查,全国农业从业人员中,51~60岁占比21.3%,60岁以上占比11.2%;—,中国纯农户由占农户75.1%下降到66.3%,农业兼业户由占农户的4.3%上升到17.7%。因此,必须培育适应现代农业发展要求的新型农业经营主体。一是有序转移农村富余劳动力,调整农村劳动力就业结构,培养农业专业生产经营者。二是培养新型职业农民。鼓励年老的农业经营者放弃农地、退出农业,并且给予其生活补贴。扶持一大批年轻、对农业感兴趣、有经营管理能力的青壮年从事农业专业生产经营活动,并对其进行科学文化、农业技术和经营能力培训,培养主要从事农业专业生产、经营活动,主要依靠农业劳动收入,主要居住在乡村的新型职业农民。鼓励中高等学校毕业生、大学毕业生、退伍军人、农民工返乡务农创业,并给予资金补助和贷款支持。三是大力培育专业大户、家庭农场,发展农民专业生产合作社和农业产业化龙头企业,完善认定制度,使农业经营主体规范化。
(2)发展多种形式的农业适度规模经营方式。一是促进农地向专业大户和家庭农场流转集中。家庭经营仍是中国农业规模经营的主要力量,坚持家庭经营在农业中的基础地位[8],不断扩大专业大户和家庭农场的经营规模,是促进集约化、专业化、规模化经营农业的有效形式。二是因地制宜,发展多种形式的土地规模经营。可以采取土地股份合作的形式,发展专业化、集约化的农业规模经营。三是在产前、产中、产后发展农业适度规模经营,如加工、流通领域,实现多种形式的农业规模经营。四是做大做强农业产业化龙头企业,在农产品加工、流通、销售领域创新规模经营的形式,延长农业产业链,提高农产品附加值。
(3)建立健全农业社会化服务体系。农业社会化服务是影响农业规模经营的重要因素之一,建立健全农业社会化服务体系,对发展农业适度规模经营非常重要。应加快建立以农业公共服务为依托、农业合作经济组织为基础、龙头企业为骨干,多形式、多层次、多元化的新型农业社会化服务体系,为农户提供产供销一体化的服务。鼓励国家、集体、农民兴办的农业服务组织和社会各种力量兴办的选种、育苗、培肥、农机、农资、农产品加工和销售等专业化服务组织,为农民提供农业生产全程多方位服务,实现农业集约化、专业化、规模化经营。
3.4 实施“科教兴农”战略
在—,中国农业科技进步贡献率从50%提升到55.2%,平均每年提升0.87个百分点,而日本在1996年就已经达到70%;中国每万农村人口中农业技术人员数不到2人,而日本为40人。日本发展农业适度规模经营在很大程度上得益于农业科技的使用,加快促进中国农业适度规模经营发展,必须采用现代农业科技。
(1)强化现代农业科研,加大农业科研经费投入。从中央到地方,建立健全农业科研机构体系,同时与各大高校对接,加强现代化农业技术的研究。政府应增加农业科研经费预算,提供科研机器设备,保证农业科研经费充足。
(2)加大农业技术推广力度,提高农民农业科技素质。研究成果经过试验可行,要加大推广力度,让新技术尽快为广大农业生产经营者了解掌握,并运用到农业规模经营中。继续推进“百万农民培训工程”“双百科技富民工程”等项目,创造条件让广大农民都有机会接受现代化农业技术。
3.5 加大财政支农力度,为农业适度规模经营提供支持政策
(1)加大财政支农力度。增加财政投入农业,强化支农项目对接,大力支持专业大户、家庭农场、农业合作社和龙头企业发展,提升农业经营主体发展适度规模经营的能力;加大农业基础设施建设投入,为农业适度规模经营创造基础条件;实行以奖代补,对经营耕地、养殖畜禽达到一定规模的专业大户、家庭农场予以奖励。
(2)提供税收信贷惠农政策。①对农业专业合作社实行税收优惠政策,扩大营业税优惠范围,完善所得税减免政策;加大信贷支持力度,建立健全信用贷款和抵押担保制度[9]。②鼓励金融机构将专业大户、家庭农场纳入信用贷款支持范围。③加快修改完善《农村土地承包法》《物权法》《担保法》等法律法规,允许在土地承包经营权、宅基地使用权、农民住房上设置担保权利,扩大有效财产的范围,让这些资产流动起来为农民所用。
(3)发展农业保险,增强农业保险强制性。国家要加大扶持力度,以农为本,发展适度的强制性农业保险。在农业保险立法中,要明确强制保险与自愿保险相结合的原则,发展适度的强制性农业保险,提高农民对农业保险的认识。同时,要强化财政支持,对投保农民提供一定程度的保费补贴,让农民真正负担得起农业保险。
